陕西省发展和改革委员会关于加强立法工作的指导意见

发布部门: 陕西省发展和改革委员会
发布文号: 陕发改法规[2011]768号
　　委内各处室、委属各有关单位：

　　为了进一步加强我委立法工作，充分发挥立法工作服务保障发展改革中心工作的重要作用，我委研究提出了《陕西省发展和改革委员会关于加强立法工作的指导意见》。现印发你们，请认真学习并贯彻落实。

　　

　　附件：陕西省发展和改革委员会关于加强立法工作的指导意见
 　　 二○一一年五月六日

　　 　　 陕西省发展和改革委员会关于加强立法工作的指导意见

　　 　　加强立法工作，对于推进依法行政，建设法治政府，加强宏观调控，转变工作职能，规范工作秩序具有十分重要的意义。为了进一步加强我委立法工作，充分发挥法规制度服务保障发展改革中心工作的重要作用，根据我委工作实际，提出如下意见：

　　一、进一步增强立法工作的紧迫感和主动性

　　（一）加强立法工作是推进依法行政的迫切需要。国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，行政机关行使行政管理，应当依照法律法规的规定进行，没有法律法规的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。这就要求发展改革部门所有的职能都必须有法律法规的明确授权，否则，就是违法行政，就会成为被告，受到法律的制裁。近年来，虽然我委立法工作取得了重大进展，使一些重要的工作职能实现了有法可依，执法有据。但是，与依法行政和推动科学发展的要求相比，特别是与省发改委作为省政府的综合经济部门承担的众多工作职责相比，立法工作明显滞后。发展规划、经济运行调节、投资管理及重大项目稽察等重要职能都缺乏法律依据。在当前广大人民群众法律意识不断提高，法治社会进程加快推进的形势下，行使职权没有法律依据，不但难以有效开展工作，而且还隐藏着很大的法律风险。因此，加快我委立法进程非常紧迫而重要。

　　（二）加强立法工作是搞好宏观调控的迫切需要。法律法规是宏观调控的重要手段，如果说政策解决的是发展的战术问题，规划解决的是发展的战略问题，而立法则是解决发展的长效保障机制问题。这三者不能互相取代，而是有机统一的整体。但是，我们进行宏观调控，很大程度上还停留在规划和政策层面，缺少一套完善的、稳定的、长效的法律调控体系。与法律法规相比，政策及规划具有突出的灵活性和针对性，但其稳定性和强制性明显不足。通过立法，可以增强规划与政策的长久性、稳定性和权威性，并使之制度化、规范化，从而为发展改革工作提供长效保障机制。

　　二、进一步明确立法工作的总体要求

　　（一）指导思想和主要目标。要紧紧围绕科学发展、富民强省的主题和加快转变经济发展方式的主线谋划立法工作，引导生产要素向科学发展积聚、发展模式向创新驱动转变。要增强忧患意识，尽快制定和完善与我委职能有关的各层次立法，着力改善我委的法制环境。对于长期由我委负责，但缺失法律依据的工作职能，要加快立法进程，以法律的形式明确我们的职能；对于上位法虽然规定了我们的职责，但内容比较笼统的，要及时出台相应的实施细则。要认真研究新形势、新任务对发展改革工作提出的新要求，及时把实践中行之有效的政策措施和有效做法规范化、制度化，条件成熟的争取通过立法程序上升为法律法规。要举全委之力，争取每年有一部法规出台，到2015年要基本实现发展改革主要职能都有法规依据，配套制度齐备，依法管理的制度进一步健全和落实，法律手段在宏观调控中的作用进一步发挥。

　　（二）总体思路和基本原则。要按照急用先立、先易后难、突出重点、及时补充、不断完善的总体思路，加大工作力度，不断开创我委立法工作新局面，为发展改革中心工作提供强有力的法制保障。要坚持数量和质量并重，在加快立法速度的同时努力提高立法的质量，不断向精细立法转变；坚持积极推进职能转变，将立法工作作为推进职能转变的重要抓手，更多的利用法律手段调节经济，增强宏观调控的权威性和有效性；坚持立改废并举，及时修改与科学发展不相适应法规及规章，促进发展改革制度建设的协调统一；要坚持突出重点，在发展规划、投资管理、经济运行调节、重点项目稽查等重要职能的立法上取得突破；坚持发挥法规处和业务处室两个积极性，共同推进立法任务的全面完成。
三、进一步落实各项立法工作任务

　　（一）宏观调控与经济体制改革立法

　　1、经济运行调节立法（地方性法规）。为建立科学的经济运行态势监测分析和预测预警机制，保障煤电油气运等重要生产要素稳定供应，有效应对重大自然灾害和各类突发事件，促进经济平稳较快发展，研究制定《陕西省经济运行调节条例》（运行调节处负责）。

　　2、发展规划立法（地方性法规）。为确立层次分明、功能清晰的规划体系，完善民主化、规范化的规划编制程序，形成责任明确、分类实施、有效监督的规划实施机制，在总结规划编制实践经验基础上研究制定《陕西省发展规划条例》（规划处负责）。

　　3、国民经济动员立法（地方性法规）。为保障战争和平时应急需要，有效应对各种风险，维护国家安全与稳定，全面增强经济动员能力，制定《陕西省国民经济动员条例》（动员办负责）。

　　4、经济体制改革立法（政府规章）。为进一步增强改革决策的科学性，提高改革措施的协调性，扩大改革成果的普惠性，在全面总结以往改革工作经验的基础上，研究制定《陕西省经济体制改革促进办法》（体改处负责）。

　　（二）协调发展与产业结构优化立法

　　1、区域协调发展立法（地方性法规）。为充分发挥各地区比较优势，加强区域合作，实现基本公共服务均等化，逐步缩小区域发展差距，制定《陕西省区域协调发展条例》（区域处负责）。

　　2、产业结构立法（政府规章）。为构建全面、协调、可持续发展的产业结构，防止盲目投资和低水平重复建设，促进产业结构优化升级，制定《陕西省产业结构优化升级实施办法》（产业处负责）。

　　3、新区发展立法（地方性法规）。西咸新区建设涉及省级各部门和西安市、咸阳市及相关区县政府等多个行政主体，统筹协调难度大，为建立健全支持西咸新区的政策体制保障，加快西咸新区建设，制定《陕西省西咸新区建设条例》（省西咸办负责）。

　　（三）可持续发展立法

　　1、节约能源立法（地方性法规）。我委起草的于2006年12月1日施行的《陕西省节约能源条例》与2008年4月1日施行的《中华人民共和国节约能源法》存在一些不一致，为了保证与上位法的统一，尽快完成对《陕西省节约能源条例》的修订（环资处负责）。

　　2、清洁生产立法（地方性法规）。为贯彻落实《中华人民共和国清洁生产促进法》，促进全省清洁生产健康有序发展，推进节能减排，“十二五”期间，抓紧研究制定《陕西省清洁生产促进条例》（环资处负责）。

　　3、节能配套立法（政府规章）。为增强节能法规制度可操作性，出台《固定资产投资项目节能评估和审查办法》和《陕西省节能监察办法》（环资处负责）。

　　4、生态补偿立法（政府规章）。为推进生态文明建设，逐步建立健全生态补偿机制，推动形成保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，促进区域和城乡协调发展，制定《陕西省生态补偿办法》（西开处负责）。

　　（四）投资及项目管理立法

　　1、政府投资立法（地方性法规）。为了进一步提高政府投资决策的科学化、民主化水平，全面规范政府投资行为，提高政府投资质量和效益，制定《陕西省政府投资条例》（投资处负责）。

　　2、企业投资立法（政府规章）。为全面贯彻投资体制改革精神，加快转变政府管理职能，落实企业投资自主权，抓紧制定《陕西省企业投资项目核准和备案管理办法》（投资处负责）。

　　3、招投标配套立法（地方性法规）。为进一步规范招投标活动，增强招投标法律法规制度的可操作性，促进规则统一，解决招投标领域突出问题，抓紧修订我省的《陕西省实施中华人民共和国招标投标法办法》（法规处负责）。

　　4、工程咨询立法（政府规章）。为进一步健全政府投资项目决策机制，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平，将“先咨询，后决策”制度纳入法制化轨道，研究《陕西省工程咨询管理办法》（项目处负责）。

　　5、项目稽察立法（地方性法规）。为充分发挥项目稽察在保障资金安全、提高工程质量、完善投资监管、预防和遏制腐败等方面的作用，抓紧出台《陕西省重大建设项目稽察条例》（稽察办负责）。

　　6、政府投资项目代建制管理立法（政府规规）。为进一步深化投资体制改革，提高政府投资项目建设效率和投资效益，严格控制投资概算，保证工程质量，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号）及有关法律法规，结合我省实际，制定《陕西省政府投资项目代建制管理办法》（投资处负责）。
（五）能源立法

　　1、能源综合立法（地方性法规）。为贯彻落实能源发展战略，规范能源开发利用秩序，实现对能源安全、能源效率、能源结构、能源环境等综合性、全局性问题的有效调控，制定体现我省能源发展战略和总体政策导向的《陕西省能源条例》（能源综合处负责）。

　　2、新能源立法（地方性法规）。为大力发展清洁能源、改善我省能源结构、保障能源安全、保护环境，走可持续发展之路，研究制定《陕西省可再生能源开发利用条例》（新能源处负责）。

　　（六）信用立法

　　1、社会信用综合性立法（地方性法规）。为科学推进我省社会信用体系建设，从根本上确立信用体系建设的基本原则、社会信用的范围和形式、信用管理的体制和机制、信用信息的开放和保护、信用市场的发展和监管等基本社会信用制度，在总结实践经验的基础上，适时研究制定《陕西省社会信用推进条例》（财金处负责）。

　　2、信用服务机构管理立法（政府规章）。为加强信用服务机构监管，规范信用服务机构的经营行为，建立市场准入和退出机制，促进信用服务市场健康发展，紧跟国家信用法制化建设进程，结合我省实际，研究制定《陕西省信用服务机构管理办法》（财金处负责）。

　　3、企业信用管理立法（政府规章）。为进一步规范市场经济秩序，加强企业信用监管，建立健全失信惩戒机制，促进企业守信自律，研究制定《陕西省企业信用监督管理办法》（财金处负责）。

　　四、进一步强化各项保障措施

　　（一）加强领导，建立立法工作责任制

　　根据省人大、省政府关于“建立责任制，明确具体负责人、具体责任人，确保任务、时间、组织、责任四落实”的要求，我委立法工作在委党组的领导下，由分管法规工作的副主任负责组织协调，分管业务工作的副主任具体负责。

　　承担立法项目任务的处室、单位具体负责该立法项目的起草工作。起草处室、单位的一把手既是相关立法项目起草小组组长，也是完成该项立法任务的第一责任人。各起草处室、单位要将立法工作列入年度主要的工作目标，提上重要的议事日程，及早动手，精心组织，投入必要的人力、财力、物力和时间，确保立法项目起草、调研等各项工作顺利进行。

　　法规处具体承担立法工作的组织协调任务，要切实搞好立法服务工作，组织协调起草处室做好调研和上报立法计划等工作。同时，要加强立法工作的技术指导，把好立法质量关。

　　（二）明确工作进度，确保按时完成各项立法任务

　　凡列入省人大和省政府立法计划的立法项目要成立起草小组，起草小组由起草处室、单位主要负责同志任组长，相关处室、单位人员参加。各起草处室、单位要明确一名同志专门承办起草小组的日常工作。各起草小组要尽快制定切实可行的立法工作实施方案，明确人员、明确进度、明确任务、明确责任。并将起草小组组成人员名单和工作方案报法规处。同时，要毫不松懈地做好省人大常委会正在审议的立法项目的跟进及后续工作。法规处要加强与有关处室、单位的沟通，及时了解情况，跟踪立法进度，加强督查，并适时进行通报，保障各项立法任务的落实和完成。

　　（三）改进工作方法，进一步提高立法质量

　　要不断改进和完善立法工作方法，采取召开听证会、座谈会和专家咨询论证等形式，多方征求意见，做好协调论证工作，推行委托起草和招标起草，扩大立法工作的公众参与程度，保证科学立法、民主立法。要按照立法法和我省地方立法条例的要求，遵循立法技术准则，做到内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确。要把握好各项立法项目要解决的主要问题，处理好与上位法的关系。立法内容要具体、明确，突出地方特色，增强针对性和操作性。要起草出适应我省经济社会发展需要、符合客观规律、符合人民根本利益、能够切实解决实际问题的法规、规章草案。

　　（四）加强调研，建立立法项目储备库

　　调研是做好立法工作的基础，立法工作综合性强、涉及面广，不能闭门搞立法，必须切实加强立法调研工作。涉及我委的每一项法规规章草案的起草，都要到相关工作搞得好的兄弟省市进行调研，学习借鉴先进经验，深入基层调查研究，倾听基层单位和群众的意见。要立足长远，结合自身业务需要和国家发改委相关司局的立法计划，每年确定1-2个题目，进行深入调研，形成有价值的研究成果，法规处汇总后建立我委立法项目库，形成审议、调研，储备等接替有序、滚动发展的良好格局。
（五）建立奖惩机制，调动立法积极性

　　要把立法任务完成情况，纳入我委目标责任考核范围之内，完成并出台一部地方性法规给予有关处室一定的资金支持，用于出台法规的宣传、后评估及新的法规的前期调研。完成并出台一部地方性法规或政府规章，在年终考核时给予有关处室和个人考核加分奖励。建立优秀立法项目评选制度，结合清理和评估工作，对我委起草并已出台的法规和规章进行评选，对被评为优秀的 项目的起草、审查单位和人员予以适当奖励。凡进入省人大和省政府立法计划的立法项目，对相关处室和个人给予通报表彰。

　　（六）加强相互协作，有序推进立法起草工作

　　各处室要进一步提高协作意识，积极争取各方面支持。一是要密切与委内相关处室的联系，在对外征求意见前，起草处室要充分征求相关处室意见，被征求意见的处室要及时提出附有充分理由的意见，起草处室要认真研究采纳，确实不能采纳的，要说明理由，必要时报请委领导决定。二是要加强与有关部门的沟通，对于部门之间的分歧，起草处室要加强沟通，多做说服解释工作，并虚心听取意见，争取达成共识。三是要争取省人大、省政府法制机构的支持和指导，对于已进入省人大、省政府计划的立法项目，要请省人大、省政府法制机构提前介入调研起草工作，指导协调解决有关分歧，为我委立法工作创造良好的外部环境。

　　（七）认真搞好已出台法规的学习宣传，确保顺利实施。

　　法规颁布实施后，起草处室及相关单位要利用各种方式和手段对法规实施的重大意义、立法宗旨、主要内容、主要制度等进行深入的宣传，使广大群众熟悉法规的有关规定，营造贯彻实施的社会氛围。二是要通过专题讲座、报告会、座谈会等多种形式组织好本系统、本单位的学习活动，掌握精神实质，提高执法的责任意识和自觉性。三是要对行政执法人员进行集中培训，使其准确掌握执法的权限、程序和责任，确保得到全面地贯彻实施。

　　

　　附件：

　　立法工作任务一览表

　　

　　

	序号	名称	类别	责任处室或单位	上报 时间
宏观调控与经济体制改革立法	1	《陕西省经济运行调节条例》	地方性法规	运行办	2012年
	2	《陕西省发展规划条例》	地方性法规	规划处	2012年
	3	《陕西省国民经济动员条例》	地方性法规	动员办	2013年
	4	《陕西省经济体制改革促进办法》	政府规章	体改处	2012年
协调发展与产业结构优化立法	5	《陕西省区域协调发展条例》	地方性法规	区域处	2013年
	6	《陕西省产业结构优化升级实施办法》	政府规章	产业处	2014年
	7	《西咸新区建设条例》	地方性法规	省西咸办	2012年
可持续发展立法	8	《陕西省节约能源条例》（修订）	地方性法规	环资处	2012年
	9	《陕西省清洁生产促进条例》	地方性法规	环资处	2013年
	10	《固定资产投资项目节能评估和审查办法》	政府规章	环资处	2013年
	11	《陕西省节能监察办法》	政府规章	环资处	2013年
	12	《陕西省生态补偿办法》	政府规章	西开处	2015年
投资及项目管理立法	13	《陕西省政府投资条例》	地方性法规	投资处	2012年
	14	《陕西省企业投资项目核准和备案管理办法》	政府规章	投资处	2012年
	15	《陕西省实施中华人民共和国招标投标法办法》（修订）	地方性法规	法规处	2013年
	16	《陕西省工程咨询管理办法》	政府规章	项目处	2014年
	17	《陕西省重大建设项目稽察条例》	地方性法规	稽察办	已上报
	18	《陕西省投资项目代建制管理办法》	政府规章	投资处	2015年
能源立法	19	《陕西省能源条例》	地方性法规	能源综合处	2014年
	20	《陕西省可再生能源开发利用条例》	地方性法规	新能源处	2012年
信用立法	21	《陕西省社会信用推进条例》	地方性法规	财金处	2014年
	22	《陕西省信用服务机构管理办法》	政府规章	财金处	2015年
	23	《陕西省企业信用监督管理办法》	政府规章	财金处	2015年