发布文号: 苏府办[2004]51号
各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区管委会；市各委办局(公司)，各直属单位：
经市政府领导同意，现将市旅游局制定的《苏州市整顿和规范旅游市场秩序工作实施意见》转发给你们，请认真贯彻执行。
苏州市人民政府办公室
二○○四年四月十四日
苏州市整顿和规范旅游市场秩序工作实施意见
近几年来，全市旅游业在党的改革开放方针指引下，坚持市场化、社会化、产业化和可持续发展方向，旅游规模迅速扩大，质量水平不断提高。 2003 年，虽受“非典”影响，但全市旅游产业除接待海外旅游者指数有所下降外，其它各项指数仍不断攀升。全市共接待海外旅游者 81.57 万人次 ， 接近上年同期水平，国内旅游者 2350.17 万人次，比上年增长 16.9 ％；旅游外汇收入 2.91 亿美元、国内旅游收入 211.87 亿元 ， 同比增长 4.51 ％和 18.60 ％。
苏州旅游市场秩序经过 2002 年专项整治后，旅游市场秩序和游览环境明显好转，旅游经营单位的诚信度、服务质量、经营规范程度进一步提高，尤其是“黑社”、“黑导”、“黑车”得到了有力的打击，凸显了综合治理的成效。但在整治中，由于旅游市场关联度高、综合性强、涉及面广，市场机制尚不成熟，旅游法规不够健全等原因，导游、司机私拿和旅游经营企业私授回扣仍没有得到根本的解决；旅行社变相转让经营权；无证导游以及导游擅自变更接待计划；景区(点)恶性竞争以及三轮车、出租车欺客、宰客、“一日游”市场服务质量不高等问题，损害了优秀旅游城市形象，侵占了旅游者利益，影响了全市旅游业的健康发展。为贯彻落实全国、省旅游工作会议精神，继续下大力整顿规范我市旅游市场秩序，在一段时期内集中力量解决我市旅游市场存在的突出问题，推动全市旅游业更快、更好的发展，特提出如下实施意见：
一、整顿和规范旅游市场秩序工作的指导思想
根据 2004 年全国旅游工作会议精神的总体要求，结合苏州的实际情况，确定我市旅游市场整顿规范的指导思想是：以 2004 年全国旅游工作会议精神为指导，以争创最佳旅游城市为目标，以整顿和规范旅行社市场、“一日游”市场、导游私拿、企业私授回扣为突破口，坚持依法治旅，强化建章立制，专项治理与综合整治并举，加强行风建设，提高企业诚信经营意识，进一步优化旅游环境，使苏州成为国际、国内最安全、最舒适的旅游目的地。
二、工作重点
(一)集中力量综合治理旅游基础环境。
1 . 严厉查处私拿私授回扣，做到旅游购物、消费无宰客和旅游企业必须按照国家旅游局《关于整顿和规范旅游市场方案》的要求组织实施，严禁私拿、私授回扣。
( 1 )继续推进公开合法的企业之间的佣金制度，不搞帐外帐，并纳入税务财务管理，截住回扣资金的源头。国际旅行社、国内旅行社、国际旅游定点商店、旅游车 ( 船 ) 公司、景区(点)均应建立佣金返回专用帐户，由单位控制佣金总额，按比例发放给全陪、地陪及驾驶员，将佣金收入分配纳入正常轨道。
( 2 )进一步完善旅游企业的劳动用工制度。旅游企业应根据劳动和社会保障局关于企业用工的规定，建立规范合法的用工报酬分配机制，并按规定交纳员工的“三金”。
( 3 )强化游览项目的计划管理，禁止导游擅自增减旅游项目。各旅行社、旅游车(船)公司要根据《旅行社管理条例》的规定建立导游和司机接团任务单，游程结束后总经理要坚持任务单审签制度。
( 4 )加强旅游市场的监督和检查。各旅游经营单位都要设立相应的质检机构(或质检员)，认真处理投诉和社会举报事项，自觉接受旅游者和社会的监督。旅游局成立整顿规范旅游市场举报中心，公开举报电话号码( 0512-65223377 )，负责对旅游企业、旅游经营人员的监督和检查工作。
2．大力整顿“一日游”市场，提高“一日游”服务质量，达到“一日游”无重大投诉。重点整顿低价招徕上车加价、强迫就餐购物、私自变更行程承诺等非法经营行为。一是建章立制，把“一日游”纳入法制化轨道，制定《“一日游”管理办法》并以市政府名义发布。对“一日游”的定义、管理职能、发展规划、审核条件、违规处罚等作出明确规定，使“一日游”经营管理有法可依。二是制定《“一日游”导游服务质量规范》，对导游人员在“一日游”接待服务中的准备工作、接客服务、参观游览过程的导游讲解服务以及就餐、购物等作出规定，规范“一日游”服务的质量标准，稳定服务质量。三是编印《“一日游”导游词》，规范“一日游”导游的讲解内容。试行《旅游欢迎卡》，公开游览线路、参观景点及旅游项目价格，保证服务质量。
3．打击非法从事导游活动，做到导游服务无“黑导”。重点是查处未取得导游证而从事导游活动的行为。公安、工商、城管、旅游部门对虎丘、拙政园、苏州乐园、寒山寺、盘门景区等重点景区，要采取联合执法等措施，加大对非法从事导游人员的打击力度。伪造和借用他人导游证的，在3年内不得参加导游资格考试；对导游私自承揽导游业务的，按《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》严肃处理。旅行社凡使用无证导游，所产生的后果一切由旅行社承担，同时将按《旅行社管理条例》对其进行处罚。对多次使用无证导游的旅行社将依据相关条例从严处理。
4．打击非法经营旅行社业务，做到旅游经营无“黑社”。重点查处非旅行社单位与个人以营利为目的的招徕、接待游客或为游客安排食宿、游览等旅游活动和未经许可外地旅行社在苏设立的办事处、联络处等从事旅行社业务的非法经营活动。本市旅行社凡发现与非法经营旅游业务的单位和个人有业务联系的均要依据《旅行社管理条例》进行查处，情节严重者将依法取消其经营资质。
5．大力整治旅游运载秩序，做到旅游交通无“黑车”。重点查处旅行社及旅游经营单位使用未经审批，私下投入旅游交通营运的“黑车”。进一步规范旅行社用车制度，制止旅游运载工具带故障或超时运行，保证旅游交通安全。对旅行社使用黑车(船)的，除按《旅行社管理条例》的规定处罚外，本年度不得参评“诚信旅行社”。
(二)全面整顿旅游市场，做到“六个提高”。
1．进一步整治导游队伍，提高对导游人员的管理水平。
(1)结合导游业务年审，坚决清理一批政治道德、业务水平不合格的导游人员。重点查处导游人员超计划购物，私拿回扣；擅自变更旅游计划活动安排，降低服务标准；讲解掺杂低级、庸俗、迷信内容等违规违纪行为。对违规违纪导游人员将按《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》进行批评教育，集中培训，暂扣导游证，直至吊销导游证，并向社会公示。
(2)完善导游计分制管理。坚持“导游服务意见反馈单”制度，每个旅游团导游必须请旅游者填写2份以上反馈单，交委派旅行社，没有按规定提交“导游服务意见反馈单”的导游，给予扣分处理。对年内多次违规的导游将实行集中培训，停止带团，刷卡扣分等处罚，情节严重的将直接吊销导游证并实行除名公告制。要通过严格的市场管理，促进导游人员提高从业信誉，提高服务质量。
( 3 )树立典型，正面引导。结合创建文明行业建设，开展评选诚信导游员活动。年内评选出百名诚信导游，进行表彰。使全市导游人员学有榜样，赶有目标，诚实守信，爱岗敬业。
2．大力整顿旅行社市场，提高旅行社规范经营水平。
(1)坚决查处旅行社超范围经营和非法、变相转让许可证；整治“零团费”和“负团费”；清理虚假旅游业务广告；查处使用“黑车”、“黑导”和纵容导游人员私拿回扣行为。
(2)加强旅行社标准化管理工作，对旅行社实行百分制管理。依据旅行社的经营资质、资信水平、服务质量、员工素质、企业形象、改革创新等六项指标，制定详细的百分评定标准。年内对全市旅行社进行评审，并将评审结果向社会公布。
(3)全面清理整顿旅行社门市部。制定《苏州市旅行社门市部(营业部)管理暂行办法》，对旅行社门市部进行重新审核、登记，严格落实门市部相关的管理制度。对符合条件的旅行社门市部(营业部)统一申领新的《旅行社门市部(营业部)登记证》，并在网上和市主要新闻媒体予以公示，凡不符合《办法》有关规定的，经整改后仍未合格的，将依法取消其经营资格，进一步规范门市部的经营行为。
(4)加大执法力度，严肃查处违规违纪行为。对旅游市场、旅行社、星级饭店、旅游景区(点)、旅游购物定点单位做到周有例行检查，月有质监通报，季有质检分析会。对无投诉的旅行社，由市旅游咨询中心在网上向社会公众推荐；对违规和投诉多的单位和个人定期组织培训教育，经考核合格，准予继续经营和上岗。
3．依法整治出境旅游市场，提高规范运作水平。
(1)认真贯彻国务院《中国公民出国旅游管理办法》，依法执行“六不准”规定。出境游组团社与旅游者必须签定规范的合同。未经许可的旅行社不准经营出境旅游业务；不准到非旅游目的地国家旅游；不准诱导黄、赌、毒活动；不准强迫购物和强迫参加自费旅游项目；不准零团费、负团费等低于成本经营出国旅游；不准制作、发布虚假旅游广告。
(2)出境游组团社要严格执行出境游《领队管理办法》和《出境旅游服务标准》，规范出境游服务，不断提高服务质量，维护旅游者利益和苏州优秀旅游城市形象。
(3)坚决查处出境游经营中的违规行为。对出境游组团社以不正当手段竞争，低价招徕、出境加价或宣传资料进行误导游客等违规行为，一经发现将严格按《旅行社管理条例》进行查处，对多次投诉的组团社将实行停业整顿，对情节严重的将依法严惩。
4．大力净化旅游景区(点)，提高游览环境的质量。
(1)开展对旅游景区(点)及周边环境的综合治理，大力查禁从事封建迷信或有损城市形象的违法活动，大力打击旅游景区(点)尾追兜售、强买强卖等危害景区(点)游览秩序的不法行为，坚决取缔旅游景区(点)的各种非法摊点，从严打击抢拉游客、敲诈勒索等欺行霸市行为。
(2)制定《苏州市旅游景区(点)自律公约》，所有旅游景区(点)均要按照自律公约的条款认真组织实施，不断提高旅游景区(点)的自我约束能力。凡不参加签订自律公约的旅游景区(点)，将在接待旅游团队等方面给予制裁。
(3)规范旅游景区(点)的经营，严禁旅游景区(点)采取高额回扣吸引“黄牛”、“三轮车”、“黑导”拉客，扰乱旅游市场，凡由此造成的质量投诉将从严查处。
5．严厉打击旅游购物欺诈行为，提高旅游购物的诚信度。
(1)旅游定点购物商店均要按规定认真与旅行社签订公对公佣金返回协议，建立公对公佣金专用帐户，严禁私授回扣等违规行为。
(2)强化旅游商品销售市场的执法检查，重点查处制假售假、以假充真、以次充好、质次价高和虚假广告宣传等不法行为，凡由此发生质量投诉问题，发现一起查处一起，对其中情节严重的质量投诉，将依法严惩。
(3)积极做好国内旅游购物商店的推荐工作，拟于四月份前完成考评推荐工作。进一步规范国内旅游购物商店的经营行为，堵塞由此引起的质量投诉，为国内旅游者提供放心的购物场所。
6．加强星级饭店的管理，全面提升星级饭店的硬件和软件水平。
(1)严格贯彻新国标，对全市星级饭店进行复核。一是组织全市星级饭店管理人员培训工作，认真学习新标准。二是组织好检查。主要采取市、县对口检查等方式，对全市星级饭店进行明查暗访，检查各星级饭店贯彻新标准情况。三是组织好复评工作。严格按新标准对全市星级饭店进行复评，重新审定饭店星级，对硬件老化、服务功能欠缺的饭店要限期整改；对软件服务不到位的饭店要提出具体服务达标要求，限期达标；对硬件设施差、软件服务质量均不达标的饭店，不搞照顾、不搞迁就，并依据国家《星评标准》取消其星级资格。要通过星级复评全面提高星级饭店的软硬件整体管理水平，逐步确立一批高品位的品牌饭店。
(2)强化对星级饭店的监督，规范星级饭店的经营和服务行为。重点查处虚假广告、标价误导、质价不符、服务质量不高等违规行为，维护我市星级饭店形象。
三、加强领导、齐抓共管，共同推进旅游市场整顿和规范工作
整顿和规范旅游市场秩序是一项影响面大、政策性强的工作，各级各部门必须统一认识，通力合作，紧密配合，努力构建“政府主导、横向联动、综合执法”的运作体系，确保全市旅游市场秩序在整顿规范中健康发展。
(一)成立苏州市旅游市场整顿和规范工作领导小组。
由市政府分管领导任组长，旅游、公安、工商、宣传、税务、城管、园林、交通、物价、技监、文化等相关部门和沧浪区、平江区、金阊区、新区、园区、太湖度假区负责人组成“苏州市旅游市场整顿和规范工作领导小组”。负责协调各部门工作，指导全市旅游市场整顿规范工作。领导小组下设办公室，地点在市旅游局。负责整顿和规范市场的日常管理工作，办公室主任由市旅游局局长担任，领导小组成员单位各派一名工作人员到旅游局集中一段时间，参加办公室工作。
(二)建立行政、社会、新闻三位一体的监督体系。
1．行政监督。政府部门行政执法与旅游行政管理部门的日常管理相结合，采取联合行动、监督检查、受理投诉等方式，对全市旅游环境和旅游市场进行有效监管。四月份前建立市旅游投诉受理平台，进一步扩大旅游投诉受理范围，平台主要体现五个功能：一是与市各相关部门投诉受理机构联网，实现旅游投诉信息互通，互为理赔；二是在市消协设立旅游投诉站，与江浙沪旅游投诉绿色通道并轨，先行受理，先行理赔；三是市县镇旅游投诉联网，及时处理旅游投诉以及应对突发事件；四是与全国主要旅游城市和周边城市旅游质监所联网，互通信息，及时处理旅游投诉。五是建立旅游质监网络，确保旅游投诉处理及时畅通。
2．社会监督。充分发挥社会“监督员”作用，对旅游活动各环节实行全方位、全过程监督检查，使旅游企业正当经营，旅游者正当权益得到保障。
3．新闻监督。充分发挥新闻舆论的监督作用，通过新闻舆论加强对正确消费和依法维权的宣传引导，培养成熟的游客消费市场，并及时选择典型案例，跟踪报道，形成强大的舆论声势。
(三)积极开展行业诚信活动，推动企业自律建设。
在积极创建苏州“全国消费放心城市”的总体要求基础上，扩大旅游诚信建设内涵，开展诚信旅行社、诚信星级饭店、诚信定点商店、诚信旅游景区(点)和诚信旅游车船(队)公司(队)评比活动。由旅游和工商部门联合拟制旅游经营诚信单位评比标准。按照标准在行业中进行诚信单位评比。年内评选出一批“旅游诚信单位”，并通过新闻媒体予以公示。同时，市旅游协会各分会均要根据创“消费放心城市”的要求，制定行业自律公约，进一步提高行业的自律能力，诚信经营。对经营不诚信、服务不达标并在规定时限内整改不力的旅游经营单位，将取消其旅游经营资格，进一步提高全行业的信誉度。
(四)发挥各职能部门作用，专项整治与综合治理并举，形成市场整治的长效管理机制。
旅游行业涉及面广，旅游市场整顿规范工作也涉及到政府的旅游、公安、工商、园林、交通、城管、物价等各职能部门。应在政府主导下，实行联合执法，形成合力，才能保证整顿规范工作有声势有威力。
1 ．发挥各职能部门的行政执法职能，各司其职，抓好旅游市场的日常管理。在市政府领导下，各相关部门要明确工作重点，落实责任制，各负其责。旅游行政部门要加强对旅行社和导游人员违法违规经营行为，以及中介机构非法经营出境旅游业务的查处及外地旅游经营单位和非旅游经营单位在苏从事非法旅游经营活动的查处；进一步规范“一日游”旅游市场。公安部门要依法严厉打击旅游市场上非法从事出境旅游业务的单位和个人；打击强买强卖、从事色情活动及欺客宰客的娱乐场所等违法犯罪行为，并加强对旅游景区(点)、城市窗口地区的治安管理。同时，协助治理火车站、汽车站、轮船码头等窗口地区的“一日游”旅游市场。城管部门要加强对旅游景区(点)各种经营摊点的管理，坚决取缔各种非法摊点，严禁尾追兜售、乞讨、从事迷信、无证“黑导”等有损旅游城市形象的非法活动。工商行政管理部门要严把市场准入关，加强对无照经营的“黑社”的打击力度，以及对超范围经营、私授私收回扣、制假售假等扰乱旅游市场秩序行为的查处。交通部门可强化对非旅游车辆从事旅游经营活动“黑车”、“黑船”的查处及旅游车辆在运营中危及安全的违法违规行为的查处。技监部门要采取措施加大对制售假冒伪劣旅游商品、质量欺诈和强制检验的旅游商品质量的监督和打击力度。物价部门要组织力量对旅游商品的定价、旅游景区(点)门票定价、旅游定点餐馆的食品定价进行检查。园林管理部门要协助有关部门净化景区(点)游览环境，查处景区(点)违规经营；严禁“野导”在景区(点)私揽旅游业务；同时协助旅游部门加强对景点导游的管理。其它各有关部门要按照各自的职能，齐心协力，密切配合，共同抓好旅游市场的管理。
2 ．发挥各职能部门的联动作用，强化联合执法机制。一是横向联动。组织由市政府牵头各相关职能部门参加的联合执法队伍，在“五一”、“十一”二个黄金周前及旅游旺季期间，有重点地对旅游市场实施联合检查，并按照各自的职能对旅游市场存在的问题进行查处。二是市、县级市(区)联动。由市旅游部门牵头，各市、区旅游部门参加，组成专项检查组，对专业性较强的问题进行查处。三是区域联动。主动加强与相邻省、市旅游部门的执法联动，互通信息，经常沟通，联手出击，共同治理。
整顿规范旅游市场秩序工作是一项长期的艰巨的复杂的工作，各相关职能部门要做好打持久战的思想准备，必须指定专人负责、联合行动；综合执法要做到随叫随到，密切配合。在联合执法中应做到“四个结合”，即打击与疏导相结合，联合与分散相结合，日常与突击相结合，明查与暗访相结合，逐步形成旅游市场综合治理的长效管理机制。
四、工作步骤和时间安排
2004 年整顿规范旅游市场秩序工作分四个阶段实施统一指挥，集中行动，紧密配合，确保取得成效。
第一阶段。 4 月 20 日 一 4 月 25 日 召开旅游经营单位及有关部门负责人会议，进行宣传发动，组织部署全市整顿和规范旅游市场秩序工作。力求做到“四个到位”即：工作任务到位、组织到位、责任到位、措施到位。
第二阶段。 4 月 25 日 一 6 月 30 日 全面落实整顿方案和各项具体措施。综合整治的各项工作全面展开；重点突出“三打” -- 打击黑社、黑导、黑车。四月份与公安、城管、工商重点查处非法经营旅游业务的“黑社”和非法从事出境旅游的中介机构及个人，并将查处结果通过新闻媒介进行公示。五月份与公安、工商、城管、交通等有关部门联合整治火车站、轮船码头、高速公路东、西出口处的“窗口”秩序，重点打击“黑导、黑车”、“黑船”。六月份重点查处周庄、同里、虎丘、寒山寺等主要景区(点)的旅游秩序和景区门票价格，保证世界遗产大会顺利召开。整个第二阶段旅游市场检查的覆盖面达 80% 以上。
第三阶段。 7 月 1 日 一 11 月 30 日 对旅行社、星级饭店、国际旅游定点商店、定点餐馆、进行全面执法检查，检查覆盖面达 100% 。重点检查旅游经营单位用工制度、佣金制度、出境旅游“六统一”等相关情况的落实及城信经营公约、整规工作各项任务的落实情况。对违规、违纪的单位、个人提出处理意见并向社会公示。
第四阶段。 12 月 1 日 一 30 日考核，总结。一是对全年治理整顿情况提出书面报告；二是召开全市整顿和规范旅游市场秩序总结大会，对整治工作做得好的旅游经营单位进行通报、表彰；三是确定下一步整治的目标和任务。
附件：苏州市整顿和规范旅游市场秩序工作各相关部门职责表 ( 略 )
苏州市旅游局
二○○四年二月十七日