发布文号: 大政发[2003]82号
各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
为深入贯彻党的十六大精神，落实市委《建设“大大连”规划纲要(2003-2020)》和深入开展依法治市工作的要求，全面推进依法行政，促进全市改革开放和经济、社会发展，结合我市政府法制工作实际，提出如下意见。
一、提高认识，加强领导，增强全面推进依法行政的自觉性
1、提高对依法行政重要性的认识。依法行政是实施依法治国的重要组成部分，是建设社会主义政治文明的重要内容和基本要求，是国家治理方式的重大变革与发展，是保持行政管理的统一性、连续性和稳定性的根本举措，是建立和完善社会主义市场经济体制和适应WTO规则的客观要求，其核心是规范行政行为，反映了行政机关运作方式的基本特征，充分体现着国家政权的性质，密切联系着社会公共利益和公民个人利益。各级政府、政府各部门及其工作人员，要从巩固党的执政地位、维护国家政权，实现全面建设小康社会和建设“大大连”发展目标的高度，充分认识全面推行依法行政的重大意义，增强依法行政为建设“大大连”服务的使命感和责任感。
2、明确依法行政的指导思想。以邓小平理论、党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，全面落实《国务院关于全面推进依法行政的决定》，解放思想、实事求是、与时俱进，加强地方立法，提高立法质量，规范行政行为，强化执法监督，不断提高依法行政的能力和水平，努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，为建设“大大连”创造良好的法制环境。
3、坚持依法行政的基本原则。坚持以党中央、国务院提出的依法行政原则和要求统领政府工作，从严治政、依法决策，提高行政效率；认真履宪法和法律赋予的职责，维护法制统一，严格按照法定权限和程序管理政府事务、经济与文化事业和社会事务；按照社会主义市场经济要求，转变政府职能，改革行政管理体制，推进服务型、责任型、学习型政府的建设；切实依法保障社会公正、维护人民利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，自觉接受人民群众的监督，确保政府工作在法制轨道上高效率运行。
4、切实加强对依法行政工作的领导。各级政府、政府各部门的行政首长要把推进依法行政列入重要议事日程，制定依法行政工作计划，确定工作目标和工作措施，亲自抓好实施和组织落实。要带头学法、依法决策、依法办事，做到既不失职又不越权，切实领导、督促、支持本地区、本部门严格依法行政。
二、搞好行政立法，提高立法质量，依法规范政府行为
5、建立适应新形势的立法和决策制定机制。积极探索实行行政立法改革，吸收和借鉴国外、国内先进的立法经验，建立和完善重大决策的调研、论证、咨询、听证等制度，以及深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的立法和决策制定机制，充分发挥市委、市政府决策咨询委员会专家学者和政府法律顾问的作用，提高公众参与程度，推动立法决策的科学化、民主化、程序化。
6、围绕重点选定行政立法项目。在坚持法制统一的前提下，紧紧围绕建设“大大连”的目标要求，重点推进有利于改革开放、引进外资，促进对外贸易和经济技术合作，有利于优化产业结构、发展高新技术，有利于保护环境、发展科教事业、配置人才资源，有利于社会稳定、完善社会保障、加强廉政建设和提高人民生活水平，有利于发挥市场主体和中介机构、行业自律组织的作用，有利于进一步转变政府职能、改善投资环境等方面的地方立法项目。
7、努力提高行政立法质量。科学设立行政立法规范，注重降低行政成本，提高社会效益。在赋予行政机关必要权力的同时，必须规定相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使；在规定自然人、法人和其他组织的义务的同时，应该明确规定其享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。要防止通过行政立法使行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。
8、坚持立、改、废同步。在加快起草地方性法规(草案)、制定政府规章和其他规
范性文件的同时，对那些与现行法律、法规不一致，与WTO规则和我国承诺不相符，与改革开放、经济社会发展不相适应，束缚和妨碍生产力发展，影响投资环境的政府规章和规范性文件要及时清理、修改或废止。市县两级政府及政府部门在提请拟定每年立法计划的同时，要将修改、废止计划作为主要内容。
9、提高行政立法的透明度。立法计划的制定和政府规章、规范性文件的起草、审核，要通过新闻媒体或电子政务网站广泛征求社会各界的意见。已发布的政府规章和其他规范性文件，要及时在《大连日报》和市政府网站上公布。做好地方性法规、规章汇编和《大连市人民政府公报》中、外文版的编辑发行工作，建立大连市政府法律、法规、规章咨询中心，为公民、法人和其他组织提供便捷、高效的法律咨询服务。
10、加强对地方性法规、政府规章和其他规范性文件实施情况的跟踪研究。要建立行政执法部门执法情况报告制度，地方性法规、政府规章和其他规范性文件发布实施后，法制部门和执法部门要对执行情况进行检查和评价，及时发现问题，总结经验，以保证法律规范的效能，促进立法质量不断提高。
三、坚持依法执法，文明执法，进一步提高行政执法工作水平
11、创新行政执法理念。坚持职权法定、公正公开、责权一致、程序合法的原则，进一步增强责任意识和服务意识，转变执法工作方式，转变工作作风，公平、公正、文明实施行政执法行为。促进政府管理工作由权力型、管理型向责任型、服务型转变，树立行政机关文明执法的良好形象。坚持有法必依、执法必严、违法必究，切实保障公民、法人和其他组织的合法权利，维护正常经济秩序和社会秩序，创建规范有序、公开透明、宽松开放、公平竞争的法制环境。
12、加强对行政执法主体、执法人员资格的管理。按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政执法单位主体资格须经市政府法制办统一认定后，在《大连日报》和市政府法制网站公布；行政执法、执法监督、复议应诉人员，除国家另有规定的，均须经市政府法制办统一进行资格审查、培训考试，合格者发给辽宁省人民政府统一的《行政执法证》、《行政执法监督证》、《行政复议资格证》，并在市政府法制网站上公布。
13、严格执行执法程序。行政机关实施行政许可、行政征收、行政检查、行政强制、
行政处罚等行政行为，要严格执行法定程序。法律有明确规定的执行法律规定，没有具体规定的要依照执法责任制设定的程序执行。防止重实体、轻程序和越权执法。要严格履行告知程序，执法过程中必须告知行政管理相对人应有的法定权利。要提高办案质量，做到适用法律正确、事实清楚、处罚合理公正。
14、进一步推行政务公开。2003年底前，市县两级政府部门，都要按照WTO规则和建设服务型政府要求，将行政执法机关的法定职责、执法范围、执法依据、工作流程、有关工作要求及群众举报、投诉的途径和方法等向社会公示。政府控制的法律、法规规定可以公开的资源使用权以及公共信息、人力资源等，在配置使用上一律公开、公正操作，实现信息共享，避免浪费，打破信息资源垄断和信息寻租。
15、营造经济发展良好环境。鼓励公民、企事业法人和其他组织投资创业，对其依法开展商业谈判、引进内外资、经商办企业等经营活动，要大力支持和保护，在职权范围内提供最便捷的服务，保证兑现各类经济组织依法享有的各项政策。不得搞地方、行业保护主义，对各类经济组织一视同仁。进行行政执法检查，除国家法律、法规另有规定外，必须实行备案制并事先告知被检单位，不得干涉其正常办公和生产经营活动。
16、切实实行罚缴分离和收支两条线。坚持罚款决定与罚款收缴相分离，罚款全部上缴国库。任何行政机关和个人不得向下级机关和执法人员下达收费和罚款指标，割断行政执法与行政部门的利益关系，防止行政权力运行中的利益驱动。行政事业性收费和罚没收入全面实行收支两条线管理。
17、继续做好相对集中行政处罚权工作。理顺市城市管理综合执法机构内部工作机制，明确市、区工作职责；规范和推进区市县及小城镇相对集中行政处罚权工作；积极拓展综合执法领域，在卫生、农业、文化等领域开展综合执法试点工作。
18、深化行政审批制度改革。行政审批事项和收费项目，必须依法设定并向社会公示。国家、省、市明令取消的审批、收费项目，不准继续执行。要适应形势需要，按照合法、合理、效能、责任的原则，进一步精简审批事项和收费项目。保留的审批事项要进入行政审批服务大厅，实行“一站式”或联网审批。充分发挥电子政务网络作用，实现网上填报、审批。不断简化办事程序，尽快建立限时办理制度和“绿色通道”制度。
四、健全制度，强化监督，完善行政权力运行制约机制
19、自觉接受各方面的监督。各级政府、政府各部门要自觉接受党委、人大、政协、司法机关的监督及新闻舆论和人民群众的社会监督。完善法制、监察、财政、审计、统计等专项监督制度。严格执行向人大的报告制度。认真办理人大代表建议、批评、意见和政协委员、民主党派、人民团体及政协专门委员会提案工作。认真做好信访工作，把处理人民来信来访作为行政机关密切联系群众、接受群众监督的重要渠道，及时、公正处理其反映的问题，听取并采纳其提出的合理建议，做到有督必办、有错必究、有案必查。
20、强化行政机关内部层级监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督机制，加大政府和政府部门内部层级监督力度，从决策到执行等环节都要加强监督，确保把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要扩大监督范围，既要监督具体行政行为，也要监督抽象行政行为；既要监督行政处罚、行政强制、行政征收行为，也要监督行政决策、行政审批及行政不作为行为；既要加强事后监督，也要加强事前、事中监督。
21、深入推行行政执法责任制。根据机构改革职能调整、执法依据变化和工作的不断深入，及时调整和完善行政执法责任制内容。将行政执法责任制层层纳入工作目标管理，全面落实执法公示、学习培训、监督检查、过错追究和评议考核等五项制度。市政府每年年初与各区市县政府、市政府各部门签订执法责任状，年末进行考核。对考核中被评为基本达标和未达标的行政单位，不得评为政府工作目标管理先进和达标单位；连续两年没达标的，行政执法单位主要负责人应当主动提出辞去现任职务；本人不主动提出辞职的，按干部管理权限，由有关部门予以调整。
22、加强对抽象行政行为的监督。市政府制定的政府规章和规范性文件要向国务院、省人大常委会、省政府、市人大常委会备案；区市县政府和市政府部门制发的规范性文件要向市政府备案；区市县政府所属部门和乡镇政府制定的规范性文件要向区市县政府备案。市及区市县政府部门通过新闻媒体发布的规定、办法、细则、通知、通告等文件，要事先经同级人民政府法制部门审查。市政府法制办要认真做好市政府文件向国务院、省人大常委会、省政府和市人大常委会备案工作，并认真纠正被审查中发现的问题；市及区市县政府要对所属部门上报的文件进行认真审查，发现问题依照法定程序及时以书面形式予以撤销、改变或责令改正。
23、认真搞好执法监督检查和执法争议协调。定期不定期进行全面执法监督检查或专项检查，充分发挥各级投诉中心作用，建立健全行政申诉制度，及时纠正执法不严、违法不究、越权执法、滥施处罚以及执法程序不规范等问题。完善行政执法争议协调制度，依法协调同级政府部门之间、上下级政府部门之间职权交叉等行政执法争议，防止出现重复执法和推诿扯皮，依法保护行政管理相对人的合法权益。
24、切实提高行政复议应诉工作水平。遵循“合法、公正、公开、及时、便民”的原则，依法办理行政复议案件。增强创新意识、服务意识，设立行政复议公开受理服务大厅，探索实行复议案件公开受理、办理与听证制度。坚持实事求是、有错必纠，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政机关依法行政。进一步提高认识，履行法定职责，认真做好行政应诉工作。
25、切实防范、治理违法执法和权力腐败问题。从严治政，加强廉政建设，标本兼治，有效防范和消除违法执法和权力腐败问题。严禁乱摊派、乱收费、乱罚款和吃、拿、卡、要，及时纠正执法不公正、不公平问题，严厉查处徇私枉法、滥用职权、贪污受贿、玩忽职守等问题。要加大对腐败行为的惩治力度，对违法执法者，要严格按照《大连市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》和市委、市政府有关规定，追究负责人和责任人的行政责任、
经济责任，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
五、加强基础建设，健全工作机制，促进依法行政工作深入开展
26、加大基层依法行政工作力度。在加强区市县政府、市政府部门依法行政工作的同时，把工作重点向区市县政府部门、乡镇政府和街道办事处拓展。乡镇政府、街道办事处要加强法制建设，全面推行行政执法责任制，进一步规范行政职能，推动基层行政机关依法行政。指导村民委员会的法制建设，实行村务公开。
27、加强政府法制机构建设。适应政府法制建设需要，进一步加强各级政府、政府部门的法制机构建设。法制机构设置要与本地区、本部门在新形势下推进依法行政的任务相适应。各级法制机构工作人员要增强大局意识和责任意识，勤奋学习，善于思考，不断提高自身素质和工作水平。
28、健全政府法制工作激励机制。各级政府、政府各部门要将依法行政工作绩效作为考评单位和干部的重要依据之一，纳入工作目标管理，加强对所属单位的考核与监督。对积极推行依法行政成绩突出的单位和个人，予以表彰和奖励；对依法行政工作开展不力的单位，要予以批评和相应的处理。
29、全面提高行政人员素质。探索建立政府法制工作岗位资格制度，设定行政立法、执法、执法监督、复议应诉等法制工作岗位的政治、业务标准，改善行政执法队伍的年龄结构和知识结构，把具有一定法律知识、综合素质较好的人员充实到执法队伍。不适应做执法工作的，要按规定调离。按照国家和省市政府统一部署，建立领导干部学法制度，以讲座、培训等多种方式，结合行政管理的相关业务知识和涉及政府行为规范等内容，学宪法、法律和相关法规、规章，并组织相应的考试；定期对全市持有执法证件人员进行系统培训、考试和考核，对执法证件进行年审，对不符合要求的，取消其行政执法资格。
30、深入开展依法行政宣传和理论研究。抓好全民普法教育的同时，重点抓好新颁布的法律、法规、规章的宣传，抓好依法行政的宣传，提高宣传工作质量，增强全社会的法律素质，把政府各项管理工作置于广泛的社会监督之下。紧密联系实际，加强理论研究，不断创新依法行政工作思路、手段、方法；加强调查研究，广泛推广先进典型经验，及时解决依法行政工作中存在的问题。
31、完善政府法制网络建设。设立市政府法制公开网站，逐步实现与国务院法制办、各省市及我市各区市县政府、政府部门法制工作联网运行，实现网上法制信息交流、网上受理行政申诉和复议申请、网上征求政府立法和执法监督意见，提供网上行政法律咨询。
32、认真组织好对本意见的实施。各区市县政府、市政府各部门，要根据本意见确定的
指导思想、目标、任务和措施，制定和完善本地区、本部门推进依法行政工作的实施办法。
要提出具体措施，明确量化指标，便于规范执行和考核监督。各区市县政府和市政府各部门
要于2003年11月底前将实施办法报经市政府法制办汇总后报市政府。市政府将组织有关部门对贯彻本意见和各地区、各部门实施办法情况进行指导检查。
辽宁省大连市人民政府
二○○三年八月十九日