发布文号: 宁政发［2001］95号
固原行置，各市、县（区）人民政府，自治区政府各部门、直属机构：
为了认真贯彻实施《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［２００１］１５号）精神，深化土地使用制度改革，建立和规范土地有形市场，切实防止国有土地资产流失，现就有关问题通知如下：
一、充分认识加强国有土地资产管理的重要性
随着社会主义市场经济体制的建立，我区土地使用制度改革取得了一定进展，国有土地资产价值开始得到体现，并在城镇建设、工业发展、企业改革、经济结构调整等方面发挥了积极作用。但目前我区一些市县和部门对国有土地资产管理的重要意义和作用认识不足，土地有偿使用观念淡薄，土地资产管理薄弱，土地交易无合法机构，无规则，无场所，土地市场秩序混乱，特别是城市存量国有土地管理十分薄弱，一些市县没有依法实行严格审批，没有实行集中统一管理，而是放任交易，使这部分数量较大、价值较高的国有土地资产大量流失；土地资源通过市场配置的比例不高，缺乏透明度；多年来城市大量的划拨土地非法入市，隐性交易，低价出让土地，随意扩大划拨土地范围；土地资产处置不规范，一些单位和部门不经土地行政主管部门报批，随意处置国有土地资产，擅自决定减免土地出让金，拖欠和挤占国有土地收益，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。上述情况不仅严重影响了国有土地资产效益的充分发挥，干扰市场经济秩序，而且容易滋生腐败现象。为此，各级政府和有关行政主管部门要从进一步认真贯彻落实土地基本国策，规范市场经济秩序，保障国民经济和社会可持续发展，加强廉政建设的高度，充分认识加强国有土地资产管理的重大意义，把思想统一到国务院１５号文件精神上来，加强国有土地资产管理，加大管理力度。要坚持“有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的方针，市县政府必须强化城市存量国有土地管理。凡是改变土地用途和用地方式的，必须依法严格审批，有条件的地方可试行统一收购，集中供应，垄断一级市场，保证国有土地资产效益的实现。对存量国有土地不得擅自化整为零审批，任何单位和个人不得越权行事，乱开口子，乱批条子。
二、严格控制建设用地供应总量，切实加强宏观管理
严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，坚持“控制总量、盘活存量、限制增量”的原则，采取有力措施，充分利用好城市存量国有土地。各项建设需要使用国有土地的，除项目选址有特殊要求外，必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地区和独立工矿区用地范围内进行，严格执行土地利用年度计划，严格控制增量。严禁开发商利用建设项目、规划许可证和小区建设规划图等形式变相圈地，囤积土地，圈而不用，甚至炒卖土地。要把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，优化土地利用结构。加大对闲置土地的处置力度，对长期闲置的土地，要坚决依法收回。
坚持城乡土地集中统一管理原则。各地不得违反国家有关规定擅自设立工业园、科技园、开发区等各类园区，经批准设立的工业园、科技园、开发区等各类园区的土地必须由上一级人民政府的土地行政主管部门统一管理，统一供应。负责园区管理的任何组织不得以任何方式代行土地行政主管部门统一管理土地的职能，未经有批准权的人民政府批准及该级土地行政主管部门审核办理的用地，要以非法批地和违法用地严肃查处。
为增强政府对土地市场的调控能力，市县政府对城镇存量国有土地可试行统一收购储备，集中供应，垄断土地一级市场。自治区国土资源厅对新增非农业建设用地可进行土地收购储备的试点，在取得经验的基础上，建立自治区级增量用地的土地收购储备制度。通过市县和自治区分层次、按权限的集中统一管理，逐步做到全区土地利用的统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”供地方式，并使之成为政府供应土地的主渠道。自治区财政可划出一部分土地收益作为周转资金用于收储增量用地，金融机构应依法提供信贷支持。
三、严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖
要严格限定行政划拨供地的范围，除按《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定可以行政划拨供地的以外，其他建设用地必须以有偿方式提供。
国有土地使用权的协议、招标、拍卖一律要依法由国土资源行政主管部门组织实施，严禁其他组织和个人组织实施。
积极创造条件，逐步扩大以招标、拍卖方式出让城市存量国有土地使用权的范围。对城镇存量国有土地，进行房地产开发等经营性用地有两个以上用地单位竞争的，原则上应当采用招标、拍卖方式提供。采用协议方式供地的，必须依法进行地价评估，必须依法严格审批，协议出让结果要向社会公开。要加强协议出让土地使用权制度建设，规范程序，强化监督。
土地使用者改变原批准土地用途的，必须报经有批准权的人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用的方式；对出让土地，凡改变土地用途的，应按规定补交不同用途的土地差价。
要加强对经济适用住房建设用地的管理。经济适用住房建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制占用耕地。禁止假借开发经济适用住房名义提供建设用地，经济适用住房要明示销售价格，防止开发商以开发经济适用住房名义牟取暴利。
四、建立土地有形市场，制定交易规则，规范交易行为
土地要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，遵循市场规律配置土地是市场经济发展的必然要求。建立土地有形市场，制定交易规则，是引导土地交易双方依法交易的必须条件。自治区国土资源厅要抓紧拟制国有土地使用权交易管理办法，并先行一步，抓好试点，逐步建立区、市、县三级土地交易有形市场，规范土地交易行为。要通过建设交易场所，完善交易规则，加强市场监管，促进土地使用权公开、公平、公正交易。
要加强划拨土地使用权管理。原划拨土地使用权转让，必须依照法定权限报经有批准权的人民政府批准，属于有偿使用土地的，必须补办土地出让手续。出让和承租国有土地使用权首次转让，必须符合法律规定和出让、租赁合同约定的条件。土地使用权交易要在有形土地市场公开进行，并依法办理土地登记。土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金的，不得为其发放土地使用证，未达到法律规定和合同约定的投资开发条件的，土地使用权不得转让。
土地使用权抵押应当依法办理抵押登记。设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，受让人必须依法与土地所在地的土地行政主管部门签订土地使用权出让合同，从拍卖价款中缴纳土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。
以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。
国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格，依法缴纳土地增值税。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低２０％以上的，人民政府可行使优先购买权。
要规范国有企业改革中划拨土地使用权的处置管理。国有企业实施改革、改制和改组时（包括国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等），根据国家有关规定，应当由土地行政主管部门参与，涉及国有土地资产处置，必须依法由国土资源行政主管部门办理审批，任何组织和个人不得擅自非法处置。国有土地资产处置方案，要按照企业隶属关系，经有批准权的人民政府批准。企业原划拨土地使用权应根据不同情况，分别按国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）授权经营和保留划拨用地方式予以处置，确保国有土地资产保值增值。
以出让方式取得土地使用权转让的，划拨土地使用权转让、出租、抵押、作价出资或者入股的，应当经具有资质的土地估价机构进行地价评估。地价评估结果按照国家有关规定上报有土地登记权的人民政府土地行政主管部门备案。
中央驻宁单位和自治区直属单位使用的国有土地，必须依法由自治区人民政府登记，核发《国有土地使用证》，确认使用权；国有土地资产的处置，必须报自治区人民政府依法批准；所得土地收益主要用于解决中央驻宁单位和区属单位改革和发展中的问题，真正体现土地的国家所有权。
要对不经依法批准，擅自决定划拨土地使用权进行隐形交易的行为进行清理，严厉打击各类土地违法交易，重点查处各类国有划拨土地使用权和集体土地非法入市，确保各类土地交易在有形土地市场依法公开进行。
五、加强国有土地使用权有偿使用收益的管理
要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。
各级财政部门是土地出让金、租金收入的主管部门，国土资源行政主管部门是土地出让金、租金的代征机关，其他任何部门和单位一律不得代为征收。
土地出让金、租金必须按合同约定的金额、时间和缴款方式收取并上缴财政，任何单位和个人不得违法减免土地出让金、租金，不得欠收、漏收土地出让金。对改变土地用途的，必须依法批准并补缴土地出让金。未按出让合同规定交清全部土地出让金的，不得办理土地登记，不得发放土地使用权证。
严格国有土地出让合同管理，全区国有土地使用权出让合同由国土资源厅统一印制，统一格式，统一编号，逐宗备案，年度监督检查。
严格实行收支两条线，土地出让金、租金等土地收益必须纳入财政预算管理。各级国土资源行政主管部门的土地出让金征收业务费按征收土地出让金、租金等土地收益的５％由各级财政核拨。
六、建立和完善地价体系，严格地价管理
市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。凡尚未确定基准地价的市、县，要按照法律法规规定和统一的规程，尽快组织开展评估工作，力争２００２年底前全面完成；已经确定基准地价的市、县，要根据土地市场价格变化情况，及时调整更新。要根据基准地价和标定地价，制定协议出让最低价标准。基准地价、协议出让土地最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。
市、县人民政府要重视地价体系建设，将城镇基准地价评估、更新和标定地价评估列入工作日程，并将工作经费按年底列入财政预算予以落实，或在收取的土地出让金中划出部分专项经费，用于基准地价的评估、更新和平衡工作。自治区国土资源厅要加强对各地地价体系建设的协调与指导，做好督促落实工作，加强土地评估机构资质管理，认真执行土地评估报告备案制度，加强对土地评估中介机构的监督和管理。地价评估必须由取得土地评估资质的机构承担。
七、坚持依法行政，规范土地审批行为
各级人民政府和土地行政主管部门掌握着土地审批、土地资产处置权力，履行着土地管理各项职能，责任重大，必须坚持依法行政，加强制度建设，规范行政行为，从制度上杜绝土地资产流失和腐败行为的发生。土地行政主管部门一律不得兴办房地产开发公司等企业。土地估价、土地交易代理等中介服务机构必须与行政机关及其所属事业单位脱钩。要建立健全各类审批事项的内部会审制度，农用地转用、土地征用、用地审批、土地资产处置、土地价格确定等，一律实行内部会审和集体决策制度。建设用地审批管理、土地资产处置等要严格执行办文制度，所有报件和批文均按规定程序办理。要增强服务意识，将办事制度、标准、程序、期限和结果向社会公开，广泛接受监督；抓紧建立建设用地信息发布、地价和土地登记资料可查询制度并向社会提供查询。
自治区各有关部门，各市、县人民政府要认真学习并贯彻落实《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》和本通知精神，制定具体的实施办法，逐步建立和完善各项土地资产管理制度，加强上级政府对下级政府及土地行政主管部门土地资产管理的监督。自治区国土资源厅要会同政府法制部门抓紧修订《宁夏回族自治区国有土地使用权出让和转让办法》。各市、县人民政府要组织力量，对行政区域内基准地价和土地资产管理规定执行情况进行检查，重点检查集体决策和结果公开的执行情况，发现问题，要依法及时处理。并将贯彻落实情况于１０月３０日前书面报告自治区人民政府。
自治区国土资源厅要会同有关部门负责本通知贯彻执行情况的监督检查和落实工作，重点检查落实各地土地资产管理制度的建立和执行情况，并定期向自治区人民政府报告。
宁夏回族自治区人民政府
二○○一年九月十三日