发布文号: 宁委发[2011]67号
各区县委和人民政府，市委各部委，市府各委办局，市各直属单位：
市财政局拟定的《南京财政工作转型创新总体方案》已经市委、市政府批准，现转发给你们，请认真贯彻执行。
中共南京市委
南京市人民政府
2011年12月29日
南京财政工作转型创新总体方案
（市财政局 2011年12月）
为全面贯彻市第十三次党代会决策部署，奋力推动南京率先基本实现现代化，争当江苏科学发展、改革创新、和谐稳定“首位市”，认真落实“民生为先、统筹为要、生态为基、文化为魂”战略方针，聚焦“四个第一”，坚持创新驱动，结合财政工作实际，现制定财政工作转型创新总体方案如下。
一、指导思想
坚持以科学发展观为指导，以加快转变经济发展方式为主线，聚焦“四个第一”，充分发挥财政职能作用，助推创新驱动、内生增长、绿色发展，积极打造法治财政、公共财政、效益财政、透明财政，全面构建现代财政管理体系，为全市转型创新和率先基本实现现代化发挥强有力的财政引领、促进和保障作用。
二、总体目标
坚持依法理财、规范管理。全面推进财政收支体系、预算管理体系、政策制度体系、投融资管理体系、国有资本资源资产管理体系、监督绩效评价体系建设；坚持以存量优化调整为重点，统筹规划、重点突破、远近结合、分步实施。构建“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的财政运行机制，促进预算编制、执行、监督、绩效“四位一体”，形成大财政、大收支、大预算的财政管理新格局，以一流的工作业绩，努力构建现代财政管理体系。
三、主要内容
（一）健全收入管理机制，增强财政保障实力
认真研究财政收入与经济发展之间的良性互动关系，健全收入体系，做大做强财政收入总量，夯实财政收入增长的经济基础。
1、健全收入体系。健全以税收收入为主、非税收入为辅的公共财政收入体系，优化财政收入结构，巩固主体财源，培育后续财源，全力推进国有资本收益管理、国有资源资产整合管理和政府债务规范管理，完善财政收入体系，构建财政收入稳定增长的良性机制，切实增加可用财力，保证财政职能的全面履行。
2、完善协调机制。加强财政、税务、人民银行等相关收入征管部门的配合，确保税收和非税收入依法征收，应收尽收。落实税收征管保障办法，实现信息共享。加强社会综合治税体系建设，健全税收征管协调机制。建立财税库联网分析系统，完善财税联席会议制度，加强财政收入执行情况跟踪分析，及时掌握进度和动态，实现控制关口前移，确保财政收入按目标有序、及时入库。
3、强化征管措施。坚持依法组织收入，加强对重点行业、企业的跟踪服务；密切关注宏观经济形势变化，实时掌握国家财税政策调整对收入的影响，认真分析收入组织过程中出现的新情况、新问题，及时有效应对；强化收入目标管理与考核，完善考核激励机制。
2012年，分步将各项非税收入纳入财力盘子，完善非税收入征收考核办法；制定市本级国有资本收益管理暂行办法，确定市属企业国有资本收益收支范围，试编市级国有资本经营预算；强化各项税收和非税收入征管，建立财税库联网分析系统，加强社会综合治税体系建设，基本建立财政收入全口径体系架构。
（二）加强政策资金聚焦，激发创新驱动活力
整合财政专项资金，盘活存量，调整结构，聚焦重点，真正把有限的财政资源集中配置到市委、市政府重大决策部署上，实现财政政策、资金投向与全市中心工作的同频共振。
1、发挥财政政策的引导作用。按照“少而精、有力度、正激励、易操作”的原则，梳理政策需求，完善财政政策；围绕人才引领、科技创业、产业扶持、民生保障、城乡统筹、生态建设和文化建设等重点，及时落实各项财政政策；创新财税政策工具，放大财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应和乘数效应，引导社会资本投入，推动经济社会发展。
2、清理整合财政专项资金。全面梳理现有各级财政专项资金，理清设立目的、设立依据、存续期限、资金规模；清理整合专项资金，归并存量，优化增量，将分散的专项资金有机捆绑、相互衔接、匹配投入，发挥规模优势，集中财力办大事；实行分类控制和管理，将专项资金整合划分为产业转型发展、城市建设和城乡统筹、民生保障改善、城建交通发展和社会事业发展五大类。
3、规范专项资金管理。规范专项资金设立、调整、撤销程序，建立专项资金退出机制；严格预算编制管理，明确资金年度使用方向和支持重点，确定项目内容和绩效目标，编制专项资金预算，有效控制二次分配；严格预算执行，加强申报、拨付、审批管理和进度控制；强化监督检查和绩效考核，建立专项资金项目绩效评价体系，将绩效评价结果作为预算安排的重要依据，切实提升资金使用绩效。
年内，启动专项资金清理整合工作，从编制 2012 年专项资金预算开始，整合现有专项资金。2012年，修订出台南京市市级财政专项资金管理办法，规范专项资金设置、使用和管理；结合预算单位账户清理工作，全面清理财政专项资金历年结余。
（三）合理划分财权事权，挖掘内生增长潜力
在中央、省财政管理体制框架下，按照财权事权统一、提升基层活力的原则，进一步完善市区财政管理体制，充分调动基层创新发展、统筹发展、可持续发展的主动性与能动性，切实推动内生增长。
1、调整收入划分和财力分成办法。进一步下放市本级保留企业，实行属地征管、税收增量市区分成；规范财税征管行为，按照属地原则调整异地征管税源企业；进一步完善市区收入及财力分配办法，提高基层政府服务企业、加强征收的积极性。
2、健全转移支付和激励机制。根据各区不同的财政资源禀赋和财政能力实际状况，按照分类指导原则，在专项资金配套、一般性转移支付等方面实行区别对待，建立健全区级基本财力保障机制，建立“财政横向转移支付调节金”；继续给予江宁区、浦口区、六合区（以下简称“新三区”）税收市统筹部分一定比例的补助，促进统筹发展；实行财政收入超收和上台阶奖励，提高区级政府增收积极性；在产业发展资金中安排专项资金，对符合全市产业结构调整的重点项目和行业给予扶持，加快推进区县产业转型升级。
3、坚持依法治财，规范财税秩序。全面清理先征后返和“汲税”“引税”奖励，进一步规范财税秩序。2012年元月1日起，区县一律不得出台税费先征后返政策，避免无序竞争，防止财政收入流失，对各级财政“科技三项”支出进行专项整治；规范土地运作及出让管理，完善土地出让收入分配关系，建立土地出让收支预算管理制度，确立土地运作责任体系，增强对土地资源的统筹调控能力，提高土地资源利用效益，坚决制止土地出让金先缴后还、变相减免等违法违规行为。
2012年，结合省财政体制调整，完善市区财政体制调整方案和土地收益分配方案。2013年起，实行新一轮市区财政管理体制和新的土地出让收入分配管理政策。
（四）深化预算管理改革，增强促进发展动力
全面深化财政预算管理改革，推进预算管理制度创新，切实破解改革与发展难题，积极推行“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的做法，全面提升预算编制、执行、监督、绩效“四位一体”工作水平。
1、完善预算管理制度。健全政府预算体系，全面反映政府收支总量结构和管理活动；坚持有保有压、有促有控，合理提高财政保障程度，规范保障办法和内容，规范预算追加调整行为，强化预算约束力；坚持零基预算、综合预算、细化预算，加强财政结余资金管理，清理和规范部门专项业务费，规范项目预算编制；加大对非税收入的统筹力度，推进非税收入收支脱钩；按照统一部署，推进预算公开。
2、深化国库管理改革。深化国库集中支付改革，将所有预算单位、财政资金全部纳入集中支付范围，实现国库集中支付全覆盖；完善国库单一账户体系，全面规范市级预算单位实有资金账户管理；构建安全高效的预算执行动态监控体系，财政监控向预算单位财务集中监管方向延伸，对财政资金拨付全过程实施监控；加强国库现金、专户资金管理，在确保安全规范和财政支付前提下，提升财政资金管理效益。
3、推进政府采购改革。加强政府采购与部门预算、国库集中支付、资产管理的衔接，改进政府采购预算编制、计划和执行管理方式；运用政府采购政策，支持节能减排、科技创新和中小企业发展；建立重大项目招标、质疑投诉法律咨询论证等制度；完善协议供货网上竞价模式。
4、加强绩效管理。构建覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系框架，实现预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用；建立财政支出绩效评价指标体系和指标库，拓展绩效评价范围，对政府重大项目支出、社会热点项目支出重点开展绩效评价，切实控制项目成本，提升项目绩效。
5、强化财政监督。推进监督关口前移，构建全员参与、全面覆盖、全程跟踪、全部关联的“大监督”格局；重点检查财政政策执行情况、重大项目资金安全和效益，依法实施财政收支监督、内部监督和会计监督；加强监督检查成果的分析利用，建立责任追究、信息披露和风险防控机制，达到查外促内、以查促管的目的。
2012年，完善公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算，启动国有资本经营预算编制；完善预算执行情况通报、分析、考评制度，对部分单位预算进行公开；市级预算单位和区县财政全部实施国库集中支付改革，取消和规范行政单位及参照公务员管理事业单位的基本账户等实有资金账户；对预算单位结余结转资金，由财政收回统筹安排；增加绩效评价项目数量和资金总量，对所有评价项目实行全过程管理，开展部门整体支出绩效评价试点工作。
（五）加强财政管理，增强服务发展能力
按照现代财政管理理念，全面加强财政基础管理工作，创新管理理念，创新管理方式，建立健全财政内部控制制度，提升财政科学化、精细化管理水平。
1、加强财政基础性工作。强化财政信息化建设，提升财政信息化水平。整合完善各项财政管理信息系统，加强对财政数据的分析利用；强化行政事业单位资产管理，完善资产管理制度，实现动态、全程监管；强化镇街财政管理，推进镇街财政所机构建设，发挥基层财政管理终端作用；强化会计管理，深入推进会计制度贯彻实施，对行政许可事项实行属地管理，加强会计人才培养。
2、加强财政风险管理。建立健全地方政府性债务管理制度，规范融资平台的融资行为，从源头上控制财政风险；加强对债务资金计划、举借、使用和还款的全过程监管，财政部门参与地方政府性债务的年度融资计划和平台公司融资规模的确定，实施跟踪监管，及时进行信息披露；完善债务偿还机制，研究制定年度和中长期债务资金平衡方案，健全偿债准备金制度，合理安排调配资金。构建债务风险评价标准和预警机制，逐步调整债务结构，将政府性债务总规模控制在可承受范围之内。
3、加强财政内部建设。建立财政部门内部控制制度，完善资金分配管理、预算追加管理等内控流程，健全绩效评价结果共享机制；增强依法理财意识，推动法治财政建设；创新财政干部管理、培养、激励机制，优化财政干部队伍结构，更新干部知识储备，营造想干事、会干事、能干事、干成事、不出事的干部成长良好氛围。
2012年，整体推进财政管理各项基础工作，加强财政信息化建设、法制化建设和干部队伍建设；强化内控制度建设，突出财政风险管理；突破资产管理瓶颈，制定行政事业单位资产配置、使用、处置、收益及产权管理等制度，逐步构建流程规范、内控健全、管理协同、资源共享的现代财政基础管理体系。