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市经济体制改革委员会拟定的《西安市2002年经济体制改革工作要点》已经市人民政府同意。现批转你们，望结合实际，贯彻落实。
西安市人民政府办公厅
二○○二年五月十日
西安市2002年经济体制改革工作要点
2002年是我市实施西部大开发战略，巩固和发展“十五”开局良好势头，加快适应WTO规则，不断推进改革开放的重要一年。今年我市经济体制改革的总体要求是：以邓小平理论和党的十五大精神为指导，按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，进一步贯彻落实党的十五届五中、六中全会和中央经济工作会议精神，按照“稳定、安全、灵活、多元”的思路和市委、市政府工作部署，围绕完善我市社会主义市场经济体制和扩大内需以及加入WTO后对外开放的新要求，不断深化经济体制改革，为加快发展和扩大开放创造良好的体制环境。为了认真做好今年经济体制改革工作，制定要点如下：
一、继续调整和完善经济结构
(一)继续抓好经济结构调整。以西部大开发和加入WTO为契机，大力推进国民经济的战略性调整和国有企业的战略性改组。贯彻有进有退的方针，建立“逼退”机制。以存量资产流动重组和增量投入为途径，以所有制结构调整和信息化带动工业化为突破口，以产业结构、产品结构、企业组织结构为重点，促进全市经济结构优化和升级。围绕我市产业发展目标，以资本为纽带，以高新技术和先进适用技术为依托，通过资产重组、产权转让、争取国家技改贴息政策支持等措施，重点扶持改造一批比较优势明显、发展潜力较大的骨干企业。要把发展现代服务业作为经济结构调整的任务之一，进一步放宽服务业市场准入条件，改变部分行业垄断经营的状况，推进服务领域的产业化。努力培育和发展标缝、青啤汉斯、陕鼓、南风日化、西化、高科等企业集团。
(二)下大力气推进农业和农村经济结构调整。要继续深化农村改革，完善土地承包，建立和完善土地流转制度，加快建立农民拥有土地使用权为基础的新型农村财产关系，实现农村市场化改革的实质性突破。以农民增收为目标，继续大力推进农业经济结构的战略性调整，大力发展生态农业、观光农业、创汇农业、节水农业，发展绿色和无公害农产品，加快城郊农业经济的发育形成。围绕我市各区县的资源优势，大力发展特色经济，培育支柱产业，支持县域经济发展。大力推进农业产业化经营，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，加快乡镇企业的技术、制度、管理创新和产业、产品结构优化升级，建立和完善农业社会化服务体系。按照国家统一部署，实施水利设施管理体制改革。
(三)大力发展非公有制经济。取消歧视性规定，创造平等竞争的政策环境，鼓励引导非公有制企业进行产业结构、产品结构、投资结构和组织结构调整，支持有条件的非公有制企业通过参与国有企业改组改制，调整产业、产品结构；引导非公有制企业通过实现投资主体多元化，发展壮大实力，向集团化方向发展；鼓励个体私营企业运用高新技术和先进适用技术对传统产业进行技术改造，走科技型、外向型发展的路子；引导有条件的非公有制企业以小城镇为依托，在发展生态农业、高效农业、种植养殖业和农副产品深加工以及为农业产前、产中、产后技术服务方面发挥作用；启动民间资本，支持非公有制经济健康发展。力争到年底，使我市非公有制经济在国内生产总值中的比例超过40%。
二、进一步深化国有企业改革
(四)加快建立现代企业制度。上市公司要在建立现代企业制度上先行一步。坚持不懈地推行劳动、人事、分配三项制度改革，特别要注意把人事制度改革和分配制度改革结合起来，把建立经营者的激励机制和约束机制结合起来，提高透明度。在分配制度改革方面，进行期权、年薪制和员工持股的试点。对符合条件的国有大中型企业抓紧实行公司制改造。对已改制的企业加强指导和服务。
(五)大力推进建设系统企业改革。对经营性的市政公用设施，实行经营权、股权拍卖出让，大胆吸引和鼓励社会资本投入市政公用设施的建设和经营。对于市政园林环卫类单位，要在转制改制的基础上全面推行管养分离，行业放开，发包竞争经营。建筑业、勘察设计业、房地产业等国有大中型企业，要继续通过相互参股等多种形式，深入推进公司制改造。
(六)采取多种形式放开搞活国有中小企业。在巩固改制成果的同时，要以“优化环境、强化服务、促进发展”为目标，切实加大对中小企业的扶持力度。对一些特别困难的国有小企业，探索进行“量资配股”试点。营造有利于中小企业发展的政策环境，将省委、省政府放开搞活国有小企业的决定精神拓宽到中型企业和大而全企业的分离辅助、分块改制。加大中小企业服务体系建设力度，加快建立中小企业信用体系，支持中小高新技术企业通过股改、上市或发行债券等方式进行直接融资。
三、大力推进股份制企业规范发展
(七)加快各类企业的股份制改造。鼓励和支持各类经济成份的企业实行公司制改制，年内力争完成20家股份有限公司的批准设立。按照制度创新的要求，健全责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构，完善议事规则，保障投资者的合法权益。
(八)加强对非上市公司的监管。积极探索公司制企业实行期权期股制的分配制度改革。积极培育和选择符合条件的企业，推荐、申报上市，力争年内我市有2－3家股份有限公司实现上市。及时办理非上市公司增资扩股方案的审批工作。
四、抓紧建立和完善国有资产管理体系
(九)加快建立国有资产管理、监督和运营体系。进一步推进国有资产管理、监督和运营体制改革，制定我市国有资本运营方案，使国有资本出资人切实到位。结合市级机构改革，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，以建立出资人制度为核心，扩大授权面，在功能相适应、行业发展相一致的前提下，组建机械电子、轻工、化工等一批资产管理或经营公司，盘活存量资产。对授权经营的国有独资公司委派监事会，加强财务监督和制度化管理，确保国有资产保值增值。对无需国家控股或独资的企业，要区别不同情况，采取不同方式，推进国有资产整合与重组。
五、深化社会保障制度改革
(十)进一步完善社会保障体系。按照加快形成独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系总体目标，进一步完善以养老、失业、医疗保险为主要内容的社会保障体系。建立社会保险基金监督机构，实现社会保险基金管理的规范化、制度化。
(十一)完善养老保险体制。继续做好养老保险的扩面征缴工作，在做好国有、集体企业养老保险扩面工作的基础上，重点做好外商投资企业和非公有制企业参加养老保险的工作，把扩大覆盖面和加强基金征缴有机结合起来，进一步改进和完善城镇企业职工基本养老保险制度，规范个人帐户，认真做好参保登记、稽核缴费基数、清理规范统筹项目等基础工作。
(十二)完善失业保险体制。认真贯彻落实《失业保险条例》，贯彻落实失业保险金申领发放办法，建立全市参保单位和个人的参保登记制度，加强失业人员的管理，不断强化失业保险的基金保障能力和管理服务功能。
(十三)坚持三改并举，同步推进城镇职工基本医疗保险制度和医疗卫生体制及药品生产流通体制的改革。继续完善和落实三项制度改革的相关配套政策。深入探索区域内卫生工作实行全行业管理的新模式和新途径。着力深化医疗机构产权制度改革，积极发挥市场配置优化医疗卫生资源的基础性作用，加快组建医疗服务集团和后勤服务集团，全力推进卫生事业单位的服务走向市场。研究制定促进卫生事业发展的经济政策。扩大药品集中招标采购范围，完善药品集中招标采购政策。继续整顿和规范药品流通市场，调整和优化药品生产结构，加大卫生和药品执法力度。强化和完善卫生执法监督体制和疾病预防控制体制及药品监督管理体制。加快医疗保险扩面进程，坚持和落实属地化管理原则，加强基金征缴与监督管理，调整和完善医疗费用结算办法和定点医院及定点药店等方面的政策规定。针对医疗保险范围内下岗职工、失业、退休、退养等弱势人群，探索建立社会医疗救助体系。
(十四)积极稳妥地推进我市农村卫生改革与发展。健全和完善农村卫生服务体系，积极推进乡镇卫生院改革，大力加强农村卫生人才培养，完善和落实农村卫生经济政策，积极探索多种形式的农民健康保障办法，发展和提高农村初级卫生保健水平。
六、积极稳妥地推进小城镇改革
(十五)促进小城镇改革和发展。继续抓好我市9个小城镇综合改革试点，对照国家标准，对第一批试点城镇进行检查和验收；对列入国家级第二轮试点的新丰镇的综合改革方案进一步修改完善；认真制定郭杜镇的试点方案，推荐参加联合国可持续发展项目的试点。同时要切实抓好试点镇的规划与建设。认真贯彻落实我市小城镇改革政策，着力在建立与小城镇发展要求相适应的机构设置、户籍制度和行政管理、财政管理、投融资体制和社会保障体制等方面取得突破性进展，加快建立高效的运行机制。
七、深化商贸、旅游、流通体制改革
(十六)继续推进商贸流通体制改革。在努力抓好现有流通业态规范和发展的同时，大力发展现代物流业，发展连锁经营、特许经营、配送、代理制和会展经济等新型商贸业态，建立西安电子商务运作平台，培育电子网络商品交易体系。
(十七)深化旅游体制改革。以创建“中国最佳旅游城市”为目标，全面推行旅游行业的标准化管理；进一步整顿和规范旅游市场秩序，加大旅游质量监管力度；按照整体规划、合理布局、科学开发的原则，整合旅游资源，搞好一批文物景观区、自然风景区、娱乐观光区和现代科技、文化、体育等旅游重点工程的项目建设；建立新的旅游促销网络和管理体制，促进我市国内外客源市场健康发育。
(十八)进一步整顿和规范市场经济秩序。正确处理整顿市场秩序与扶持中小企业发展的关系，健全市场法规，完善市场监督机制，加大监管力度，积极倡导诚信守法，营造良好的市场信用环境。重点打击危害人民生命和生产安全的违法犯罪活动。重点培育资本、技术、人力等要素市场，合理配置资源。整顿和规范建筑市场，强化法定建设程序，打击招投标活动中的违法现象。发展会计、审计、信息、咨询、法律、民间商会和行业协会等中介组织，规范中介行为，拓宽服务领域，提高服务质量。
八、加大财政金融及投融资体制改革力度
(十九)不断深化财政改革。按照国家的统一部署，进一步完善分税制财税体制，在企业所得税征管中改变过去按企业隶属关系划分的办法，认真执行中央与地方企业所得税与个人所得税共享分成的新财政体制。继续搞好部门预算改革，对试点单位严格按照预算编制执行，积累经验，为逐步扩大试点范围和全面推行部门预算创造条件。尽快建立政府采购的机构，完善采购办法，逐步扩大政府采购的范围和规模，对关系社会公共产品的项目逐步纳入政府统一采购范围，真正实现政府采购的公平、公开、公正。大力整顿财经秩序，加强财政财务会计监督。
(二十)加快建立现代银行制度的步伐。不断完善我市商业银行股份制改革的试点，规范发展中小金融机构。加大金融对经济发展的支持力度，增加对企业技术改造、中小企业特别是民营科技企业和农业结构调整的信贷支持。
(二十一)加快投融资体制改革。树立“经营城市”理念，运用市场机制盘活和整合城市各类资源，把城市作为最大的国有资产来经营，按照观念要创新，资产要盘活，运作要多元的思路，使城市资源转变为城市资本。进一步拓宽筹措城建资金的渠道，采取股份制、资产置换、有偿使用、基础设施冠名权及BOT等方式招商引资；通过将城市基础设施资产和城市无形资产出让、转让、拍卖、特许经营等方式增资变现，实现资源配置优化，走出一条以城聚财的市场化路子。按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，充分发挥政府与企业的积极性，充分发挥企业的投资主体作用，逐步形成企业自主决策，银行独立审贷，政府宏观调控的新型投资体制。积极开拓资本、证券市场，吸引境外银行、保险、财团在我市建立分支机构，建立健全金融、保险和风险投资体系。在企业投资的一般竞争性项目中，完善由审批制向登记备案制过渡的试点。
(二十二)积极稳妥地推行城市和农村税费改革。按照省上的统一部署，继续完善我市农村税费改革试点方案，切实减轻农民负担，努力增加农民收入。
九、加大土地使用制度改革力度
(二十三)建立政府土地收购储备制度。实行“政府垄断土地一级市场，市场运作土地开发”，建立土地供应公示制度，对经营性项目用地实行市场化出让。
(二十四)加强对国有土地使用权的转让管理。出让的国有土地使用权首次转让，必须符合法律规定和出让合同的约定。以划拨方式取得的土地使用权申请转让，由市、县人民政府优先收购；政府不收购的，由其在市、县土地管理局设立的土地交易市场挂牌交易。
(二十五)大力推行土地使用权招标、拍卖出让。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。市人民政府储备的土地，凡规划建设商业、旅游、娱乐、商品房等经营性项目的，统一由市土地管理局以招标、拍卖方式提供；市级开发区储备的土地，除高新技术产业开发区、经济技术开发区建设的高科技、工业项目和曲江旅游度假区建设的特定旅游项目，可以采用协议出让外，其他经营性用地必须通过市土地行政主管部门以招标、拍卖方式提供。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。
十、逐步推进城市规划编制与管理体制、建设体制和住房制度改革
(二十六)改革规划编制和管理体制。逐步将规划编制与规划管理严格分开，进一步开放规划编制与规划设计市场，充分运用市场机制，提高规划编制水平。
(二十七)深化建设体制改革。按照“建管并举，重在管理”的方针，理顺管理体制，合理划分事权，调动市、区两个积极性。要打破部门行业垄断，引进竞争机制，对城市新区、城乡结合部、开发热点区域以及城市道路、建筑单体、园林绿化、城市广场等的规划、设计、建设，都要实行招投标制。逐步改变政府投资工程项目由政府部门直接组织实施和监管的格局。打破投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体的“三位一体”的旧模式，建立专业化的政府投资工程责任主体，实现政府工程项目建设投资与筹建分离、筹建与监管分离的新模式。
(二十八)不断深化住房制度改革。完善住房公积金的运行、管理、监督机制，充分发挥住房公积金在解决职工住房问题的作用。健全完善住房分配体系、供应体系、市场体系、金融体系、中介体系和明晰具体的住宅权属体系，促进住房消费市场发育，加快住宅产业化进程。
十一、加快开发区的改革与发展
(二十九)不断完善创新机制。加快科技创新体系、科技服务体系、现代信息体系、投融资体系、政策法制体系和人才基地建设，促进中国西部创新科技城建设。进一步实施体制创新，争取以地方性法规的形式将高新区多年来形成的管理职能和权限确定下来，确保高新区封闭式管理，开放式运行。
(三十)建立健全市场机制。建立规范公正的中介服务机构，促进生产要素的市场发展。继续扩大担保资金、种子基金、风险资金、创新基金的规模。引进国外风险机构和相关的专业机构，搭建相关的交流与合作平台，走与国际化接轨的路子。
(三十一)进一步加快园区基础设施建设步伐。西安高新技术产业开发区要不断完善“十园一基地”的综合功能，为“二次创业”注入新的活力。西安经济技术开发区、曲江旅游度假区、现代农业开发区都要抓紧区内基础设施和入区项目建设，加快科技成果产业化和企业技术创新步伐，促进产品、资金、技术、人才与国内外大市场的交流，在我市招商引资、制度创新、产业化发展等方面发挥示范带头作用。
十二、进一步转变政府职能
(三十二)继续推进行政审批制度改革。凡不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争、依据过时或政府部门自设自定以及实际上难以发挥作用的行政审批，坚决予以取消；对国家和省取消的审批项目(下放我市审批的除外))原则予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作；能够下放给区县审批管理的，交给区县管理。今年上半年完成对我市原有审批事项减少50%的任务。对保留的审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度。
(三十三)按照政事分开、企事分开的原则，积极推进教育、科研、文化、新闻出版、卫生、城市公用、机关后勤服务等事业单位改革。年内完成50%的公益类科研机构改革，应用类科研机构要继续完善运行机制，选择有条件的市属文化演出团体进行改制。
西安市经济体制改革委员会
二○○二年四月四日