发布文号: 成办发［2002］24号
各区(市)县政府，市政府有关部门：
市创建中国优秀旅游城市领导小组办公室《关于整顿和规范我市旅游市场工作方案》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
为进一步巩固“创优”成果，整顿和规范旅游市场秩序，根据国家旅游局在全行业继续深入开展整顿和规范旅游市场工作的统一部署，结合我市旅游市场实际，在总结2001年市场整治工作经验的基础上，采取有力措施，切实解决我市旅游市场中存在的突出问题，逐步解决制约旅游业发展的深层次问题，争取旅游环境进一步优化，服务质量普遍提升，产业素质整体提高，以尽快适应加入WTO的挑战，加快旅游业的对外开放步伐，为争创最佳旅游城市，实现我市旅游业跨越式的发展打下坚实基础。
一、工作思路
全面开展“旅游市场整顿规范主题工作年”活动，将整顿和规范旅游市场工作纳入市政府一级目标管理。以整顿和规范旅行社门市部和导游队伍为突破口，按照整治和开放并举，专项整治和综合治理相结合，该管的管住、管好，可放的放开、搞活，扬正压邪、堵浊疏清、建治并举、标本兼治的原则，紧紧抓住当前影响我市旅游业形象，社会反映强烈的突出问题，从重点要素、重点景区、重点线路入手，坚决打击各种违规行为，通过整顿和规范，使我市旅游市场秩序进一步明显改善。
二、工作目标
通过整顿和规范我市旅游市场秩序，力争实现旅游市场和旅游环境的“五无”、“三提高”工作目标。“五无”即：一是通过查处私拿私授回扣和旅游购物、消费环境综合治理，做到旅游购物、消费无宰客；二是通过整顿“一日游”市场，争取“一日游”无重大投诉；三是通过打击非法从事导游活动，做到导游服务无“野导”；四是通过打击非法经营旅游业务，做到旅游经营无“黑社”；五是通过旅游车船运营的安全整顿，力争旅游交通无重大责任事故。“三提高”即：一是提高导游队伍管理水平；二是提高旅行社规范经营水平；三是提高旅游环境管理水平。
三、工作重点
(一)严厉查处违法违规行为，整顿旅游市场的基础环境
1、严厉查处私自收授回扣行为。建立团队定点消费登记制，对私拿回扣的司导人员和私授回扣的经营单位给予严处；建立“黑名单”制，将私拿回扣的司导人员和私授回扣的经营单位公开曝光。建立公开合法的企业之间的佣金收授制度，并纳入财务管理；建立公开公平的导游工作报酬机制，旅行社必须依法明确导游人员的劳动报酬，并纳入企业核算体系内规范管理；倡导旅游企业诚信经营，积极发挥行业自律作用，签定《诚信经营公约》，主动接受社会舆论监督。加大随团暗访、调查取证、依法处罚的力度，发现一起，查处一起。
2、引导规范“一日游”市场。完善“成都市旅游散客服务中心”基础设施建设，为规范“一日游”市场创造条件。重点查处为争抢客源、霸占地盘，扰乱市场秩序，损害游客利益的欺行霸市行为，以及无证运营、“黑车”拉客、“黑车”、“野导”与游览接待环节相互勾结、强迫就餐购物、低价招揽上车加价、变更程承诺、中途甩客等行为。
3、坚决取缔非法从事导游活动。在重点景区和线路加大检查力度，重点查处无证导游、伪造和冒用、借用他人导游证等行为；按照《导游人员管理实施办法》(国家旅游局令第15号)的规定，严厉查处导游人员私自承揽导游业务，对该类导游人员在行业内曝光；坚决打击以色情服务为目的的“伴游”、“陪游”等非法活动。
4、依法打击非法从事旅行社业务经营活动。建立市场联合监管机制，发动社会舆论进行监督，及时发现、严厉打击非旅行社单位和个人以营利为目的招徕、接待游客，为游客安排食宿、游览，非旅行社单位和个人以咨询、联络等名义从事旅行社业务，以商务考察、出国培训等名义变相招徕组团出境旅游等非法行为。
(二)建立激励约束机制，清理整顿导游队伍
1、建立和完善导游人员组织和培训管理体系。制定《成都市导游人员守则》，明确导游人员行为规范，实行同业自律。旅行社要加强对专职导游人员的管理，与其签定聘用合同，明确其权利、责任和义务，并承担管理、教育、培训责任，承担导游带团过程中违规违纪行为的后果和责任。尽快建立专门的导游人员服务管理中心，负责对兼职导游进行日常管理，教育培训和奖罚清退工作。
2、加紧做好导游IC卡管理的各项准备工作，全面推行导游计分制管理，实行导游年审制度。作好实行导游IC卡管理的软件准备，利用计算机网络建立导游人员基础档案，从4月1日起，对导游执业过程实行计分管理和计算机IC卡管理，从根本上防止和杜绝假冒、伪造导游证的使用。根据《导游人员管理实施办法》，将从事导游业务情况，扣分情况，接受行政处罚情况，游客意见等内容纳入导游年审考评范围，未通过年审的导游人员不得继续从事导游业务，并定期向社会公布年审结果。
3、严格导游执业管理，建立导游人员信誉档案制度和除名公告制度，坚决清理不合格导游人员。重点查处擅自变更团队运行计划，增减游览项目，欺骗、胁迫游客消费，擅自终止导游活动，不随团讲解或讲解掺杂低级、庸俗、迷信内容，降低服务质量标准等行为。对有违规违纪行为的导游人员要坚决给予惩处，直至吊销导游资格证，不得再从事导游活动。
4、建立导游队伍激励机制。鼓励导游人员积极参加等级考核，对取得高级以上称号的导游人员免予年审；鼓励导游积极参加导游人员大赛，培养树立一批思想素质好、业务水平高的先进典型，对取得最佳称号的导游人员给予精神和物质奖励。
(三)找准薄弱环节，大力整顿旅行社市场
1、坚决查处违规违纪旅社。重点查处旅行社委托非旅行社单位和个人经营旅游业务，非法转让或变相转让许可证，以承包、挂靠等方式转让部分经营权的行为；严厉查处旅行社以低于成本价销售，以“零团费”和“负团费”运作旅游团队的行为；坚决打击旅行社使用无证导游和纵容导游人员私收回扣的行为；查处旅行社超范围经营，违反合同约定安排超计划购买虚假旅游业务广告。
2、严格规范旅行社门市部经营行为。依据《旅游社管理条例》(国务院令第205号)、《旅游行社管理条例实施细则》(国家旅游局令第16号)，制定《成都市旅行社门市部设立办法》，规范门市部经营行为，门市部只能为设立社招徕游客、提供咨询、宣传等服务，不得独立签订经济合同、发布广告、订房、订车、订餐，操作团队。各旅行社要在规定期限内对所设门市部进行清理整顿，做到“四个统一”：即统一人事管理制度、统一财务管理制度、统一组团活动和导游安排、统一旅游路线和产品，对符合设立条件的门市部将向社会公布，接受社会监督。
3、实行动态管理，建立旅行社优胜劣汰机制。建立旅行社和旅行社经理信誉档案制度，实行旅行社年检百分制管理办法，开展旅行社资质等级评定，提高重质量、讲信誉的旅行社和职业经理的市场声誉。通过加强旅游行政执法，迫使一批低质旅行社退出市场；双胞胎社业务年检，建立低质旅行社软性退出市场机制；通过实行旅行社违规违纪公告制，形成低质旅行社市场自然淘汰机制，对旅行社实行动态管理。
4、加大开放步伐，实行同等市场准入。我国已经加入WTO，要逐步加大旅行社业的对内对外开放力度。选择境外、市外经营规范的知名旅行社到我市独资或合资经营旅行社，激发我市旅行社业的重新绷带 合和内部调整；促进旅行社企业苦练内功，强化素质，积极探索建立规范的运营机制、用人机制和质量保障机制，以规范经营和强化内部管理求生存求发展。
5、继续严格执行出境旅游“六不准”的规定，即：(1)不准未经批准擅自经营或者变相经营出国旅游业务(即超范围经营、超目的地国家经营)；(2)不准制作、发布虚假旅游广告及未经主管部门审核批准的旅游广告；(3)不准与未经目的地国家主管部门指定的旅行社开展出境旅游业务，不准擅自增加或者减少行程中的旅游项目；(4)不准强迫或诱导旅游者购物、参加自费项目、超计划购物。不准领队收受境外接待社、导游和为旅游者提供商品或服务的经营者和财物；(5)不准搞低于成本销售的“零团费”、“负团费”；(6)不准组织或诱导旅游者涉足色情场所。加大执法力度，重点查处旅行社未经许可经营出境旅游业务、港澳台旅游业务和边境旅游业务，以及组织中国公民到未经开放的旅游目的地国家和地区旅游、选择境外未经合法登记的旅行社作为接待社、与境外旅行社未签订约定双方权利和义务的合同、在出境旅游过程中诱导游客参与黄、赌、毒活动、强迫游客购物、强迫游客参加自费项目、强迫游客支付小费等行为。
(四)以涉旅交通安全为重点，规范涉旅安全工作
1、大力开展旅游交通运营的安全整顿。开展“成都市交通安全年”活动，依托交通部门监控客运车辆运行的GPS平台，加大对旅游团队客运车辆的动态监管，重点查处私车“公挂”、旅游车无证、牌运营旅游团队的行为；规范旅游团队车辆租用合同并监督履约情况、明确保障安全的措施和责任；加强对司导人员的管理，严禁“多拉快跑”、疲劳驾驶；对旅游路线和景区道路中的危险路段和事故多发点进和真排查和整改，设立危险警示标志；对旅游车、景区观光车、索道和电梯等设施设备加强安全检查。
2、进一步明确旅行社安全生产工作要求。一是在制订团队运行计划时，要尽可能的排除交通安全危险线路和可能发生旅游安全的景点和项目；二是必须使用经交通管理部门批准的旅游营运车，选择信誉好，车况好的旅游客运车辆运载游客；三是必须由旅行社的法人代表与旅游车辆所在单位签订合同，严禁旅行社以部门和个人的名义签订用车合同；四是制定我市旅游团队运行安全管理办法，明确相关人员的责任，特别要加强对运营团队车辆司机的管理，随团导游应加强对司机在运行过程中的安全监督；五是在团队运行中如发生涉及旅游的交通安全事故，随团导游和组织接待的旅行社应按事故报告制度立即报告事故发生所在政府、安全监督管理部门、交通管理部门和旅行社主管部门同时报成都市旅游局备案。
四、整顿和规范旅游市场工作时间安排分四个阶段。
(一)第一阶段(2002年一季度)：制订方案、落实任务、培训人员。
1、按照国家旅游局和省旅游局的统一部署和要求，在认真调查研究、摸清情况的基础上，结合我市旅游市场的实际，制定整顿和规范旅游市场秩序工作方案，全面落实旅游市场整顿规范和主题年各项工作。
2、市创优办会同市政府目督办将旅游市场整治“五无”、“三提高”工作目标，按职能分解落实到相关区(市) 政府和市级相关部门，作为一级目标管理。
3、春节“黄金周”前，举办由旅行社、星级饭店、旅游区(点)、区(市)县旅游局负责人参加的安全管理培训班，明确旅游安全工作的各项要求，确保安全度过春节“黄金周”。
4、由旅游、公安、安监、建设、工商、交通、卫生、物价、质监等部门组成联合检查组，在春节“黄金周”前对重点景区、重点宾馆、重点旅行社和旅游汽车公司进行安全、秩序、服务质量等方面综合检查。
5、召开全市旅游行业整顿和规范旅游市场秩序工作的动员大会，统一思想，部署任务，广泛发动行业和社会积极响应、参与、支持整顿和规范工作。
(二)第二阶段(2002年二季度)：落实导游管理办法改革的各项工作，进行高密度的集中动态检查。
1、对重点旅游路线、旅游购物、消费环境进行检查，重点检查商店和消费场所是否建立合法、公开、公平的佣金收授制度和对非法从事导游活动的“野导”、“伴游”人员的执法检查。在旅行社和导游人员中开展《导游人员管理条例》(国务院第263号令)和《导游人员管理实施办法》等法规规章的集中培训，重点强化对导游人员计分管理和对导游人员进行记分检查的培训内容。
2、为迎接五一“黄金周”的到来，按国家旅游局要求，4月15日一5月15日对导游人员进行为期一个月的高密度强力检查，重点查处导游私拿回扣问题。对带团导游人员检查的覆盖面达到85%以上。
3、全面启动“游客反馈”、“新闻监督”、“行业督导”机制。将所有查处的违规违纪导游人员名单和案例在行业内部通报，选择典型案例在新闻媒体公示。并将对导游人员专项执法检查的总结情况上报。
(三)第三阶段(2002年三季度)：按照“全国优秀旅游城市打假打非联合行动”的统一要求，深化旅游市场整治工作。
1、为迎接十一“黄金周”的到来，在9月中旬对旅行社执行新颁布的《旅行社管理条例实施细则》情况开展大检查，重点检查旅行社的价格、旅游广告、旅行社门市部的运行等情况。对旅行社检查的覆盖面达到100%。
2、对非法经营旅行社业务的单位和个人进行彻底清查，重点查处机关、事业、社团变相非法经营旅游业务的行为以及打着旅游旗号，开展“伴游”活动的咨询公司、服务中介的违法违规行为。
3、各旅行社企业内部设立质量监督机构，落实人员，负责对本企业旅游服务质量把关，组织企业员工开展内部自学、自查、自纠。
4、对导游人员和旅行社实施公示制度，强化导游管理。阶段性总我市旅游行业打假打非专项工作。
(四)第四阶段(2002年四季度)：对重点问题进行督查整改。
1、组织新闻媒体，对重点地区和重点问题，开展多种形式的明查暗访，采取有力措施，进一步整改完善。
2、对重点单位进行重点检查和监督，并公布全年治理整顿期间的典型案例和予以曝光的“黑名单”，公开处理违规行为。
3、各区(市)县政府和旅游部门在认真总结整改成果的基础上，于12月底以前将总结材料上报市创优办。
4、总结全年旅游市场整顿规范工作。
五、工作要求
(一)加强领导、统一思想、提高认识。各级领导要提高对开展整顿和规范旅游市场工作紧迫性和必要性的认识，按照国家旅游局、市委、市政府的要求和工作部署，加强领导，层层落实。各相关部门要明确职责和工作要求，组织落实旅游市场秩序综合治理的各项任务。市旅游局要加强指导、协调和监督检查，区(市)县旅游局和各级旅游执法队伍要大力开展旅游市场执法检查，依法查处旅游企业及其从业人员的违规行为。
(二)分工负责，明确责任。我市作为首批中国优秀旅游城市，必须率先规范旅游市场，树立良好的旅游城市形象，以创优的工作机制和实干精神，抓好旅游市场的整治和规范工作。市政府目督办将以目标形式，将旅游市场秩序整治工作的各项任务分解到各区(市)县政府和市级有关部门，明确相关责任。
1、市创优办负责全市整顿和规范旅游市场的日常事务；负责落实市创优领导小组的各项决定和布置的各项具体工作，召集各有关部门和区(市)县召开整顿和规范旅游市场秩序工作联系会，督促检查有关整顿和规范旅游市场秩序的实施情况；负责向市创优领导小组及时汇报整顿和规范旅游市场秩序工作的进展情况；负责《关于整顿和规范我市旅游市场工作方案》的组织实施；负责对外发布新闻；负责做好整顿和规范旅游市场工作总结等。
2、市政府目督办负责整顿和规范旅游市场工作方案目标的制定、分解、落实、监督和考核工作，以保障整顿和规范旅游市场秩序工作落到实处。
3、市旅游局要加强对星级饭店、旅行社和导游的管理，严厉查处旅行社违规经营、导游私拿回扣、强行安排购物等扰乱旅游市场的行为。
4、市工商行政管理局要加大对非法从事经营旅行社业务活动的查处打击力度，做到旅游经营无“黑社”。对私授回扣的消费、购物场所进行查处。
5、市交通局、市公安交通管理局要加大对旅游客运车辆安全营运的监管力度。严厉查处超速行驶、超载行驶、疲劳驾驶、甩团甩客甩点的旅游客运车辆司机。
6、市建设、文化、园林等管理部门要切实加强对旅游区(点)内秩序、环境、安全、消费购物场所的管理。
7、市公安、安监、卫生、质监、物价等部门要加大以旅游为主要内容的综合治理力度，作好治安消防管理、安全生产监督、卫生监督、质量监督、物价监督等工作。
8、各区(市)县政府要加强对整顿和规范旅游市场工作的领导，协调解决本地区旅游市场存在的问题。各区(市)县政府和旅游部门，要按照本方案的要求，结合当地的实际情况，制定工作方案，成立旅游市场整治领导机构，并于3月底以前上报市创优办。
(三)充分发挥行业督导和媒体监督作用。市和区(市)县旅游局要完善旅游投诉受理制度，畅通投诉受理渠道，提高市场检查和投诉受理绩效，按照“统一指挥，多头受理，分级处理，协同配合”的原则处理旅游投诉，尽量为投诉者提供方便，切实保护游客和旅游企业的合法权益。充分发挥新闻宣传的监督作用，在主要报刊开辟旅游专栏，宣传旅游政策法规，提供咨询服务，选择旅游投诉典型案例进行曝光，加强正确消费和依法维权的宣传引导，逐步培育成熟的旅游消费市场。对区(市)县、旅游企业、旅游区(点)实行《整改通知书》制度，对各类旅游投诉反映的问题和新闻媒体的情况反映，经查证属实的，向该单位发出《整改通知书》督促整改。
(四)大力开展精神文明建设、行风建设，推动旅游市场整顿规范工作。整顿和规范旅游市场工作是保障我市旅游业实现追赶型、跨越式发展目标，促进旅游市场秩序好转的重要举措。各有关部门和单位要积极开展创建“文明城市”，“全国文明风景旅游区示范点”和“青年文明号”活动，大力开展以诚实守信为主要内容的职业道德教育和信用道德教育，进一步加强旅游行风建设，通过开展创建文明工作，为整顿规范工作提供有力的思想保证，创造良好的舆论环境和社会环境，不断规范旅游市场秩序。
市创建中国优秀旅游城市领导小组办公室
二○○二年三月八日