发布文号: 辽政发[2005]28号
各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：?
现将《辽宁省全面推进依法行政规划(2005-2009)》印发给你们，请认真贯彻执行。?????
二○○五年九月二十九日?
辽宁省全面推进依法行政规划(2005至2009年)
为认真贯彻落实《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发(2004)10号，以下简称《纲要》)，全面推进依法行政，建设法治政府，结合辽宁实际，制定本规划。
一、指导思想、基本原则和工作目标
1.以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会及省委九届八次全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，努力建设法治政府，保障全省物质文明、政治文明和精神文明协调发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，为建设和谐辽宁，实施振兴辽宁老工业基地战略，提供制度保障和法律保障。
2.依法行政必须维宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须坚持以人为本，树立科学的发展观，大力推进社会主义政治文明和精神文明建设；必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须坚持依法行政与提高行政效率的统一，实现推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能的有机结合。
3.全省各级政府经过5年努力，使我省行政管理体制改革取得实质性进展，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的行政管理体制基本形成。政府应对突发事件和抵御风险的能力明显增强；科学民主决策机制初步形成，政府信息更加公开；政府立法工作进一步加强和改进，制度建设质量明显提高；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本形成，行政执法状况明显改善；行政监督制度和机制逐步健全，违法行政得到有效纠正，行政监督效果显著；行政机关工作人员特别是领导干部法律意识不断增强，依法行政的能力得到提高。县、乡两级政府的依法行政工作明显改进。
二、主要任务和措施
(一)转变政府职能，深化行政管理体制改革。
4.依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，切实把政府管理职能转到制定规则、强化管理、加强监管和主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
认真贯彻《企业国有资产监督管理暂行条例》，制定《辽宁省企业国有资产监督管理实施办法》，实现政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，实行所有权与经营权分离。2006年底前，制定我省促进行业协会发展的地方性法规或政府规章，以市场化、民间性、自律性、服务性为方向，加快行业协会改革步伐，推动行业协会与政府部门脱钩。2008年以前基本实现政会分开、自主办会。制定《辽宁省投资管理办法》，严格规范政府直接投资的范围，加强对政府投资行为的监督管理。制定和完善经济鉴证类市场中介机构管理有关办法，对中介机构的准入、退出、执业行为、监管制度等做出明确规定。进一步完善产品质量等各类市场监管制度，严格履行市场监管职能。
制定《辽宁省突发公共事件应急条例》，完善预警、指挥、信息、救援系统的建设，建立统一的突发公共事件应急指挥系统，妥善处理突发事件，维持正常的社会秩序。开展城市医疗服务体制改革试点，建立城乡医疗救助制度。完善失业保险、养老保险、城乡最低生活保障等制度，健全动态管理机制。2006年把乡(镇)企业、城镇个体和私营企业以及事业单位纳入基本养老保险范围。2007年底前，建立农村基本养老保险制度，健全最低生活保障动态管理机制。
5.继续深化政府机构改革，依法合理界定部门职能。制定机构编制管理办法，确保政府机构科学合理设置，实现政府职责、机构和编制的法定化。继续深化事业单位机构改革。依法规范行政管理和行政执法类事业单位的职能和机构设置；调整公益类事业单位布局结构，实现资源优化配置；将不具有事业单位功能和属性的生产经营类和中介服务类事业单位划出事业单位管理序列。按照国务院关于推进农村综合配套改革的要求，着力深化乡(镇)事业单位机构改革。力争在3年内，全省事业单位机构改革取得阶段性成果。
建立政府职权争议协调机制。同一行政区域内两个或两个以上行政机关出现职能交叉、职权争议的，由同级政府负责协调或由共同的上级机关裁定；上下级行政机关之间出现职权争议的，由上一级政府负责协调；不同地区行政机关之间出现职能交叉、职权争议的，由共同上一级政府负责协调。
6.完善依法行政的财政保障机制。2005年，省本级全面推行国库集中支付制度，市级启动国库集中支付改革试点；省市两级扩大非税收入收缴管理制度改革试点范围。2006年，省本级深化国库集中支付制度改革级次，市级扩大国库集中支付制度改革试点范围，县级探索会计集中核算向国库集中支付制度转轨；省市两级进一步推进非税收入收缴管理制度改革试点，并扩大覆盖面。2007年，省市两级完善国库集中支付改革，县级推行会计集中核算向国库集中支付制度转轨；规范完善全省非税收入收缴改革工作。省市两级全面推行非税收入收缴管理制度，并扩展到县级。严格执行《辽宁省罚款决定与罚款收缴分离实施细则》，禁止设立和保留“小金库”，禁止下达罚没指标，禁止任何形式的财政返还。制定《辽宁省财政监督规定》，推进依法理财。
7.认真贯彻行政许可法，深化行政审批制度改革，切实转变政府职能。按照《行政许可法》等法律、法规和国家有关行政审批制度改革的要求，明确划分省、设区市、县(市、区)3级行政审批管理权限，理顺各级政府的事权、财权，形成职能划分基本合理，权责利基本协调的行政管理格局。建立健全行政审批管理、运行和监督机制，减少审批项目。2005年底前，各市、县(市、区)建立行政审批服务中心，行政审批项目基本上进入行政审批服务中心，严格规范审批行为，保证及时办结。对于国家法律、法规规定的有关经济事务的行政许可项目，根据我省实际，依法报国务院批准后在我省停止实施。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制；对于重大项目和限制类项目实行核准制，其他项目无论规模大小都实行备案制；对于政府投资的项目实行审批制。取消没有法律、行政法规依据的年检项目，对有法律、法规依据的年检项目，改革年检方式，简化年检程序。
8.积极推进政府信息公开。按照“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，制定《辽宁省政府信息公开规定》，加快政府信息公开的法制化进程。各级政府应当通过设立公开栏、电子屏幕、公共查阅点等方式，公开规章和规范性文件，办事程序和办事条件，行政决策的事项、依据和结果。对依法可以公开的行政信息，公众向决策机关或实施机关提出查阅申请的，决策机关或实施机关应及时提供。2005年底前，设区的市政府创办政府公报，并实现免费发放。健全政府机关新闻发布制度，2006年底前，各设区的市政府设立新闻发言人，及时发布政务信息。
推进政府上网工程的建设和运用，扩大电子政务办理范围。政府信息以及群众举报投诉的事项等，均通过网络向公众开放。逐步实现外网受理，内网办理，外网反馈的并联审批机制。2006年底前，基本实现省、市、县3级政府、省政府各部门之间网上信息互通、资源共享。
(二)建立健全科学民主决策机制。
9.健全和完善内部决策机制。按照科学、合理的原则，明确界定行政决策权。进一步健全和完善政府及其部门的工作规则和有关制度，推进决策的科学化、民主化、法制化。
建立行政决策的专家论证制度。对重大宏观政策、关系国计民生的重大项目安排等涉及地区经济社会发展的重大决策，以及专业性较强的决策事项，在决策前要组织有关专家，进行必要性和可行性论证。
建立行政决策的听证制度和听取意见制度。对涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策事项，决策机关向社会公开征求意见，也可通过听证会、座谈会等形式，广泛听取意见。2006年，对涉及公民、法人和其他组织的重大利益或者有重大社会影响的事项，政府机关在正式决定前，举行听证，或者将拟决定的方案向社会公布，充分听取意见。
建立重大行政决策的合法性论证制度。重大行政决策在出台前，政府及其部门应进行合法性论证，保证重大行政决策符合国家法律、法规的规定，维护国家的法制统一。
10.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。在3年内县级以上政府及其部门基本建立决策跟踪落实和责任追究制度，并与健全行政决策机制和完善行政决策程序制度同步实施。县级以上政府及其部门确定相关机构和人员，对决策落实情况进行督促检查。利用有关专业机构，对行政决策的执行情况和社会效果进行评价，及时调整和完善相关行政决策。
(三)加强地方立法，提高制度建设质量。
11.围绕省委、省政府工作重心，科学合理地制定立法工作计划。今后5年，以振兴辽宁老工业基地、完善社会主义市场经济体制、推动农业发展、保护人民群众的利益、促进可持续发展、转变政府职能等为立法重点，每年提请省人大常委会审议地方性法规草案、制定省政府规章16件左右。
建立政府规章、规范性文件的定期清理制度，对不适应经济社会发展要求的政府规章、规范性文件，及时予以修改或者废除。公民、法人或者其他组织可以向制定机关提出清理的建议，制定机关认为确有必要清理的，应当及时予以清理。
省及其较大的市政府法制工作机构应当对一些重要的政府立法项目，特别是经济立法项目，进行立法成本效益分析，不断提高立法的科学性、实效性。2007年底前，对立法中涉及人民群众切身利益的重要制度和措施进行实施后的立法效果评价。从2006年起，新制定的政府规章实施两年后，都必须进行立法效果评估。
12.严格执行规章和规范性文件制定程序，提高立法质量。严格执行省人大常委会、省政府有关地方性法规和政府规章制定程序的规定，强化统一审核职能。凡涉及公民、法人和其他组织利益的法规规章草案，都向社会公开征求意见，或者召开听证会、座谈会，广泛听取意见。建立和完善立法协调机制，对部门间发生争议的事项进行协调，依法提出合法、合理的意见。经法制工作机构协调无法达成一致意见的，及时报请本级政府协调。2006年底前，制定《辽宁省规范性文件制定程序规定》，实行部门规范性文件前置审查制度，将规范性文件的制定程序纳入法制化轨道。规章和规范性文件在报刊上、政府网站上公开发布率达到100％；按《中国加入世界贸易组织议定书》的要求，自规章公布之日起两个月内，完成一种外文文本的翻译工作。
(四)理顺行政执法体制，规范行政执法行为。
13.按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，完善行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法责任；完善行政执法公示制度；建立公平、公开、公正的评议考核制和执法过错责任追究制；探索建立行政执法绩效评估制度和奖惩措施。
14?加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。完善相关法律制度和工作机制，继续开展相对集中行政处罚权，探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点工作。
15.进一步完善行政执法程序，规范行政执法行为。认真贯彻《辽宁省行政执法条例》，完善执法程序，保证执法程序的公正。细化执法标准，减少行政执法人员自由裁量权，必须做出自由裁量的，应当说明依据和理由。
16.完善行政执法主体资格审查制度，加强行政执法队伍建设。在全省建立行政执法主体审核公告制度。根据《辽宁省行政执法条例》和《辽宁省行政执法证件管理办法》，实行行政执法人员资格统一考试制度，没有取得执法资格的，不得从事行政执法工作。定期对行政执法人员的职业道德、法律知识、业务水平、执法技能进行全面的培训。2006年底前，全省公安、工商管理、地税等部门全部取消合同工、临时工从事或者参与执法工作。
17.建立行政执法案卷评查制度。行政机关应当客观全面、详细地记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料和执法文书都必须立卷归档。2006年，制定行政执法案卷评查的规定。
18.行政机关对管理相对人实施监督检查，必须依据法律规定，将监督与服务相结合，坚决杜绝滥施检查，乱罚款、乱收费和行政不作为。探索建立检查准入制度和书面检查方式，减少执法检查的随意性。
(五)探索高效、便捷的防范、化解社会矛盾机制。
19.切实做好信访工作。认真执行国务院《信访条例》和《辽宁省信访条例》，建立高效的信访机制。信访回复率在3年内达到100％。制定《辽宁省移送属于行政复议信访事项规定》；对可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人申请行政复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。建立信访信息系统，并实现互联互通。建立信访反馈与研究政策联动机制，对信访工作中发现的带有普遍性的社会矛盾，通过修订完善、调整相关政策予以解决。
20.开展矛盾纠纷排查调处工作。完善行政裁决程序，积极探索有法制工作机构参加的行政裁决纠纷解决机制，充分利用行政裁决和其他调解解决方式，积极化解社会矛盾和纠纷。做好行政调解与人民调解之间的衔接，2006年底前，全省乡(镇)、街道和村民委员会、居民(社区)委员会建立人民调解组织，配齐工作人员。做好人民调解员的培训，实行人民调解员持证上岗制度，提高调解的质量。
(六)完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。
21.自觉接受人大常委会的法律监督、工作监督和政协的民主监督。依照《辽宁省人民代表大会常务委员会监督条例》的规定，自觉接受同级人大及其常委会的监督，定期向人大及常委会报告依法行政工作，自觉接受人大常委会对法律、法规执行情况的检查。积极配合人大代表的视察和调查活动，提供方便条件。自觉接受政协的民主监督，县级以上政府要定期召开座谈会，向政协通报政府工作，听取政协对政府工作的意见和建议。认真办理好人大代表建议、政协委员提案，坚持部门领导对办理答复意见审阅把关率达到100％。严格执行跟踪落实二次反馈制度，对答复解决的问题做好跟踪督办。
22.接受人民法院依宪法和法律、法规的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉。建立行政机关法定代表人出庭应诉制度。对人民法院依法做出的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。提高行政执法水平，努力降低行政案件的败诉率，2008年底前，全省行政诉讼案件的败诉率降低到20％以下。
23.拓宽监督渠道，强化群众监督和社会监督。认真处理公民、法人和其他组织对违法和不当行为的申诉、检举。县级以上政府设立的投诉(举报)中心，对群众的投诉、举报逐一登记，限期处理；对署实名检举违法行为的，经查实后向当事人反馈处理结果。通过社会评议、民意调查等形式，对行政机关依法行使权力、履行职责情况进行评价。充分发挥新闻媒体对行政机关监督的作用，建立对媒体曝光违法行政案件由政府法制工作机构督查处理的制度。2006年底前，全省各级政府对媒体曝光的重大违法行政案件查处率达到100％，对重大违法行政案件查处的公布率不低于80％。
24.加强对规章、规范性文件的监督。完善规章和规范性文件备案审查制度，强化对抽象行政行为的监督。2005年，各市、省政府各部门向省政府报送规章和规范性文件的备案率达到100％。对报送备案的规章和规范性文件，应当依法严格审查，纠错率达到100％。
启动公民、法人和其他组织提请审查机制。公民、法人和其他组织有权以书面形式向政府规章、规范性文件制定机关或实施机关提出异议，予以纠正。
25.认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。按照《辽宁省行政复议规定》要求，建立健全行政复议机构，依法配备行政复议专职工作人员，并保障审理行政复议案件所需经费。制定《辽宁省行政复议程序规定》，进一步规范行政复议案件审理行为。健全行政复议证据规则和行政复议当面审理制度。2006年前，行政复议案件受理率达到100％，当年结案率达到70％，行政复议案错案率降低到5％以下。加快行政复议队伍的职业化、专业化建设。完善行政复议过错责任追究制度，不断提高行政复议的效率和公正性。
26.完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。按照《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》，实施行政赔偿，完善赔偿费用核拨程序，通过协商、和解等方式，公开、公正地解决行政机关与行政相对人之间的赔偿争议。制定《辽宁省行政补偿规定》，建立健全行政补偿制度和行政赔偿统计报告制度。
27.进一步推进和完善仲裁工作。加强对全省仲裁工作的协调和联系，加强仲裁机构间的协作与交流，强化仲裁制度建设，规范仲裁行为，提高仲裁素质，确保案件的公开、公正审理，妥善处理涉外及涉港、澳、台的仲裁案件，为改善我省投资软环境服务。积极推进仲裁制度与国际接轨。
28.创新层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。完善落实经常性监督措施，建立健全定期执法检查制度、专项执法检查制度、重大行政执法案件报告制度、新颁布法规规章周年执行情况的反馈制度。2005年底前，各级政府建立和完善违法行政行为投诉处理制度，健全高效投诉处理机制。建立行政执法、行政复议和行政应诉统计分析制度。
29.加强专门监督。加强行政监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通。重点围绕建设工程项目招投标、城镇房屋拆迁、农村土地承包、产权交易、政府采购以及其他关系群众利益的热点、难点问题，加大监察力度。加强对政府投资管理、重点建设项目、国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、合理情况。进一步落实领导干部任中审计制度，完善离任审计制度。
(七)不断提高行政机关及其工作人员依法行政的观念和能力。
30.提高领导干部依法行政的能力和水平。继续推行领导干部学法制度，把领导干部法律知识水平作为考核、晋升的主要内容。自2005年起，县级以上政府及其各部门的领导班子成员每3年参加1次行政法律知识的培训；建立对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。县级以上政府每年举办两次以上法制讲座。
31.加强公务员依法行政知识的学习和培训工作。各级行政机关保证行政执法人员每月至少参加4个学时的法律知识学习。建立有效的公务员培训激励约束机制，把法律学习培训与公务员年度考核、职务晋升、选拔使用相结合。结合国家公务员培训登记制度，对行政机关工作人员的学法时间和考试情况等进行登记，并作为考核干部的重要依据。
32.研究和建立科学合理的公务员依法行政考核奖惩机制。把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度。考核标准要细化，考核程序要透明，考核结果要公布。要逐步引入公众对行政机关工作人员依法行政情况的评价机制。
33.加强普法工作，大力开展依法行政的宣传活动，促进法制宣传教育的深入开展。按照中央“四五”普法规划(中发(2001)8号)和全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育工作的决议》，把全省“四五”普法落到实处，把“四五”和“五五”普法推向新阶段。把《纲要》列入普法范围，加大对《纲要》和依法行政工作的宣传教育力度。领导干部特别是主要领导带头学习宣传《纲要》，增强依法行政和依法、科学、民主决策的水平，并组织好本地区、本部门的学习宣传活动。不断增强行政执法人员的法律意识和服务意识，进一步提高全民法律素质，全面提高社会法治管理水平。
三、保障措施
34.加强学习，更新观念。全面贯彻落实《纲要》，是各级政府和政府各部门一项全局性、长期性、根本性的工作任务。各级政府及其部门要采取多种形式，切实抓好学习、培训。省本级搞好对省政府部门主要负责人和各市政府主要负责人的依法行政专门研讨和培训，全面提高领导干部的法律素质，各级行政机关工作人员将依法行政贯穿于本职工作中，不断提高依法行政能力和水平。
35.加强领导，明确责任。各级政府和政府各部门的主要领导是本地区、本部门贯彻落实《纲要》、推进依法行政的第一责任人。县级以上政府和各部门都要成立推进依法行政工作组织领导机构，建立健全推行依法行政工作的领导机制。结合本地区、本部门的实际，精心组织制定落实《纲要》和省政府全面推进依法行政规划的具体办法和工作措施，认真抓好各项任务分解。市、县(市、区)政府在落实《纲要》的各项任务中，着重抓好基层的依法行政工作，明确提出对乡(镇)政府依法行政的要求，落实责任。
36.加强督促检查，实施定期报告。各级政府、政府部门加强对实施《纲要》，推进依法行政工作情况的督促、检查。建立健全各级政府和政府各部门定期报告推进依法行政情况的制度。从2005年起，市、县(市、区)政府每年向本级党委、人大常委会以及上一级政府报告推进依法行政情况，主要报告本年度推进依法行政工作所采取的措施，取得的成效，存在的问题以及对人民群众反映强烈的不依法行政问题的查处和整改情况；下一年度推进依法行政工作的意见。县级以上政府各部门每年向本级政府专门报告本部门推进依法行政的情况，重点报告本年度所承担的贯彻《纲要》任务的完成情况。
37.健全法制工作机构，加大推进依法行政的力度。根据法制工作机构在全面推进依法行政中所承担着的繁重任务和法定职责，加强法制工作机构特别是县(市、区)法制工作机构的建设，改变目前法制工作机构设置不规范、人员力量薄弱、专业法制人员缺乏、工作经费得不到保障的状况。在乡(镇)政府要配备兼职的法制工作人员。各级法制机构要切实加强自身建设，提高法制工作队伍的政治和业务素质，充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的参谋、助手和法律顾问作用。