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国家旅游局关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法兴旅、依法治旅的意见
国家旅游局国家旅游局关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法兴旅、依法治旅的意见
旅发〔2014〕241 号
各省、自治区、直辖市，新疆生产建设兵团旅游委（局）：
为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，准确把握依法治国对旅游法治建设的要求和内涵，全面推进依法兴旅、依法治旅，现提出如下意见。
一、充分认识全面推进依法兴旅、依法治旅的重要意义
（一）依法兴旅、依法治旅是依法治国总目标对旅游业发展的根本要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出了整体部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，为推进法治国家、法治政府、法治社会建设指明了方向。旅游法治建设是国家法治体系建设的有机组成部分，要实现把旅游业培育成为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的战略目标，就必须全面推进依法兴旅、依法治旅，把依法治国、依法执政、依法行政的各项要求贯彻落实到旅游业改革发展和规范管理的各个环节，以旅游法治建设的不断完善促进旅游业持续健康发展。
（二）依法兴旅、依法治旅是新时期旅游业发展的重要标志。《旅游法》的颁布实施，是我国旅游业法治建设的里程碑，为维护旅游者和旅游经营者合法权益、保护和合理利用旅游资源奠定了法律基础；为规范经营行为、维护市场秩序、调整民事法律关系、发挥市场配置资源的决定性作用提供了法律依据；为健全旅游管理体制、完善旅游产业发展机制营造了法治环境。我国正处于全面建设小康社会和深化改革发展的决定性阶段，转型升级、提质增效是当前旅游业发展面临的首要任务。贯彻落实《旅游法》，全面推进依法兴旅、依法治旅，适应了旅游业消费升级、结构调整、体制改革、产业发展的新要求，标志着我国旅游业发展进入新阶段。
（三）依法兴旅、依法治旅是新形势下旅游业法治建设的迫切要求。近年来，我国旅游业法治建设取得了较大进展，但也面临着不少问题：第一，对社会主义法治体系认识不全面，对依法兴旅、依法治旅理解不深入，在一定程度上存在希望用一部《旅游法》解决现实中所有问题的现象；第二，《旅游法》是综合法，涉及各相关部门的职责，但是在施行过程中，各方协调不力、争权诿责现象仍然存在，综合法在综合实施上还有很多困难；第三，有法不依现象仍然存在，《旅游法》实施之初，规范效应已初显成效，但在执法不能全部到位、违法不能一究到底的环境下，旅游市场违法行为出现“回潮”；第四，执法机制不健全，市场执法盲点多，权责脱节、多头执法和选择性执法现象仍然存在。这些问题在一定程度上反映了社会法律信仰没有形成、依法经营、依法维权的社会氛围还没有普遍建立，同时，一些旅游主管部门法治观念不强、能力不足，有法不能用、不会用、不敢用，旅游经营者和旅游消费者不信、不愿以法律方式，特别是司法途径解决纠纷等也是重要原因。解决这些问题，就必须认真贯彻四中全会精神，坚持改革方向、问题导向，引领旅游行业全面步入依法兴旅、依法治旅的发展轨道，努力形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的良性格局。
二、扎实推进旅游行业的依法行政
（四）全面落实依法兴旅职能。各级旅游主管部门要在当地政府领导下，针对旅游业涉及部门多、带动效益大、融合程度高等特点，按照《旅游法》要求，进一步推动健全综合协调机制，完善综合协调职能，提升综合协调实效；按照《旅游法》要求，推动将旅游业发展纳入当地国民经济和社会发展规划，科学、统筹编制旅游发展规划和专项规划，确保规划的有效衔接和实施；按照《旅游法》要求，积极推进旅游与相关产业的融合发展，扶持老少边穷地区旅游业发展，发挥旅游在促发展、调结构、保就业、惠民生等方面的积极作用；要按照《旅游法》要求，进一步加强旅游对外交流与合作，实施好旅游形象推广战略，健全并扩大旅游形象推广机构和网络；要按《旅游法》要求，加大对旅游业的资金投入，推进旅游公共服务、旅游安全、旅游信息化建设，便利游客出行和入境旅游接待。保证旅游业在法治轨道上规范快速发展。
（五）严格履行依法治旅职责。各级旅游主管部门要牢固树立“法定责任必须为”的理念，按照《旅游法》及相关法律法规的要求，在当地政府的统一领导下，联合相关部门，完善综合监管机制，加大对旅游市场的综合整治，加大对无证经营、超范围经营、虚假广告、以不合理低价组织旅游活动、欺骗或变相强迫消费、商业贿赂、违法“一日游”、欺行霸市、垄断市场、违法调整门票价格以及通过边境旅游渠道从事走私、贩毒、赌博和涉黄等违法行为的打击力度；运用信息化手段提高旅游市场监管、旅游执法水平和投诉处理能力，全面优化旅游市场环境；要创新工作方法和手段，探索行之有效的事中事后监管途径和办法；要完善执法机制，将运动式执法转变为常态化监管，提升执法效益和治理效果。
（六）继续深化行政审批制度改革。国家旅游局要抓紧将“旅行社经营出国和赴港澳业务审批”下放到省级旅游部门，将“外国政府旅游部门在中国设立常驻代表机构审批”调整为政府内部审批；地方各级旅游主管部门要牢固树立“法无授权不可为”的理念，按照相关要求积极推进行政审批制度改革，做到不拖泥带水，不犹豫观望，不明放暗收，不擅自增加审批条件或延长审批期限。要按照行政审批制度改革的要求，把确定由旅游行业组织承接的职能尽快移交。
（七）进一步优化行政决策机制。各级旅游主管部门要密切关注旅游业发展中出现的新情况、新问题，深入开展调查研究，牢牢把握旅游业发展规律，全面提高科学决策能力。对政策出台、规划审核、项目建设等重大决策事项，要综合考虑经济效益、社会效益和环境效益，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、跟踪评估等程序，全面提高行政决策的民主化、科学化水平。
（八）扎实推进政务公开。各级旅游主管部门要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开，结果公开，按要求制定并公布旅游部门权力清单。要拓展信息公开渠道，加强电子政务建设，提供网上咨询、受理行政审批等便捷服务，努力降低行政成本，提高行政效率。
三、继续完善旅游法规制度体系
（九）大力推进法治与改革决策的衔接。各级旅游主管部门要运用法治思维和法治方式推进改革，做到重大改革于法有据，需要先行先试的，要按照法定程序获得授权；对于不适合要求的法律、法规、规章和规范性文件，要按照立法权限予以修订、废止或者提出修订、废止的建议。要以导游薪酬体制改革为突破口，探索通过机制创新更好地保障旅游从业人员的合法权益。要加大旅游业综合改革的力度，整合旅游领域各项改革试点，为旅游业的改革发展提供可复制、可推广、多方面的经验。在参与旅游国际规则的研讨和制定中，吸收借鉴符合我国旅游业法治要求的国际经验和做法。要主动适应旅游业发展的新形势和新需要，彻底改变对传统工作方式的依赖，积极探索符合法治要求的工作手段，探索建立政府法律顾问、第三方评价等制度，在法律框架内积极改革创新。
（十）努力完善以《旅游法》为核心的旅游法律规范体系。针对《旅游法》相关配套制度薄弱的问题，克服“等待”思想，积极推动各级政府抓紧健全旅游综合协调机制、旅游联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全综合管理机制；要完善旅游公共服务体系、旅游规划编制和评价体系、旅游产业发展促进体系、旅游紧急救援体系、旅游形象宣传推广体系；要探索建立旅游目的地安全风险提示制度、高风险旅游项目管理制度、旅游景区价格和流量管理制度。特别要抓住赋予设区的市地方立法权的契机，加快制定城乡居民利用自有住宅或其他条件经营旅游业务管理制度、“一日游”管理制度。要研究在线旅游、邮轮旅游、露营地旅游等新情况新问题，推动有关部门联合出台具有针对性的管理规范，增强制度的及时性。
四、全面提高旅游执法水平
（十一）探索完善旅游执法体制。各级旅游主管部门要按照《旅游法》的要求，在当地政府组织下，积极联合工商、交通、公安、质监等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查，重点跟踪、总结市县两级执法经验；要针对旅游活动流动性强的特点，完善跨区域旅游执法协作机制，尽快实现执法联动和信息共享；要切实加强旅游执法机构和队伍的保障，适应旅游执法工作的新趋势、新要求。
（十二）规范旅游执法行为。凡有执法权的旅游主管部门，都要全面落实旅游执法责任制，建立执法机构责任追究机制。要按照《旅游法》等法律法规的要求，加强执法工作程序制度建设；对重大处罚决定要进行合法性审核；对旅游执法裁量权要有基准制度，要细化、量化行政裁量标准，合理规范裁量种类、幅度。省级旅游主管部门要加强对市县旅游执法工作的指导和监督，切实提高基层执法能力。
五、强化旅游法治建设保障
（十三）强化旅游部门法治学习和培训。各级旅游主管部门要建立学习制度，重点学习与旅游产业发展、行政执法、公共服务、社会管理等紧密相关的法律、法规。各级旅游主管部门的领导干部要带头学法、守法、用法，养成自觉依法办事的习惯，提高依法办事的能力；要加大对旅游执法人员，特别是基层执法人员的培训，全面提高其执法能力和水平，切实解决不会执法、不敢执法、不愿执法等问题。
（十四）持续做好以《旅游法》为核心的普法工作。各级旅游主管部门要主动向各级政府和相关部门宣传《旅游法》，提高共同执行《旅游法》的自觉性；旅游企业和从业人员要认真学习《旅游法》，提升依法经营的水平；要持续广泛组织对旅游者的法治教育和文明旅游教育，“以案明法”，用鲜活的司法案例引导旅游者依法维权、文明旅游。行业协会要加强对会员的法律培训，强化其自我约束、自我管理的能力。
（十五）加强对权力运行的监督和制约。各级旅游主管部门要建立健全内部权力运行制约机制，对管人、管钱、管物等关键岗位，行政审批、行政处罚、产业基金使用、政府采购等重点领域，以及行政不作为等突出问题，加强内部监督，不断完善分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度。要自觉接受人大、司法、纪检监察、审计、社会、舆论等监督，主动回应社会关切和人民群众的反应，及时处理行政复议和行政诉讼。
国家旅游局
2014年12月7日