发布文号: 黑政发[2009]110号
各市(地)、县(市)人民政府(行署)，省政府各直属单位：
为进一步扩大我省民间投资范围和规模，建立规范、公平竞争的市场环境，充分发挥民间投资对保增长、扩内需、调结构、促开放的积极推动作用，现就我省鼓励和促进民间投资的发展，提出如下指导意见：
一、充分认识鼓励和促进民间投资对我省经济社会发展的重要作用
改革开放以来，我省民间投资不断发展壮大，总量迅速攀升，由2003年的425亿元增加到2008年的1594亿元;增速逐年加快，由2003年的15.8%增加到2008年的65.2%;领域逐渐拓宽，在国民经济20大类行业中，除国际组织之外，已经覆盖了其他19大类行业。民间投资具有机制灵活、应变能力强、总量大的特点，对缓解经济下滑、应对金融危机作用突出;具有单体规模小、起点低、数量多、涉及产业领域宽的特点，对增加就业、维护社会稳定作用显著;具有自我发展、自主经营、资金自筹能力强的特点，对扩大投资、拉动经济增长作用巨大;具有调整快、效率高、拓展能力强的特点，对转变经济发展方式、加快技术进步作用明显。国家应对金融危机一揽子政策实施后，鼓励和促进民间投资已经成为进一步增加投资、扩大内需的必然要求和重要抓手，对于优化资源配置，解决深层次矛盾，实现我省经济社会又好又快发展具有重要意义。
二、民间投资发展中存在的主要问题和制约因素
目前，我省民间投资存在着发展动力不足、总量相对偏小、介入产业层次低、项目投资规模小等问题。民间投资主体经商、投资意识和欲望相对较差，2008年，全省储蓄存贷款差额超过4400亿元，民间资本的巨大潜力没有发挥出来;民间投资仅占全社会投资额的43.6%，低于全国平均水平;民间投资多集中在投资少、技术性不强的行业，在金融、信息传输、文教卫生等投资额高、发展潜力大的行业中投资比重较低;2008年全省民间投资施工项目3113个，亿元以上项目仅有249个，不到8%，单个项目平均规模为556万元，同期国有投资项目平均规模8361万元。民间投资主体不够活跃、市场准入门槛过高、融资难问题突出、政府提供的公共服务不到位、社会化市场服务体系不健全是产生问题的主要原因。统筹全省经济社会发展全局，破解影响民间投资快速发展的制约因素势在必行，鼓励和促进民间投资加快发展，已经成为当前经济工作的当务之急。
三、积极推进民间投资快速健康发展
各地、各部门要进一步解放思想，把鼓励和促进民间投资工作摆在更加重要的位置，突破传统禁锢，彻底清除和取消各种不利于民间投资发展的条条框框;要进一步创新观念，切实改变我省商业传统和创业精神缺乏的局面，全面激发民间投资的市场活力，在全省上下形成人人创业、家家创业、创新强省的发展氛围;要进一步加强宣传引导，树立民间投资主体的良好形象，让全社会充分认识到鼓励和促进民间投资的重要意义;要进一步深化改革，增强工作的自觉性和主动性，采取切实有力措施，建立起扩大民间投资的组织推进机制、有序的国退民进机制，为民间投资的发展做好服务工作，让民间投资主体真正享受到应有的国民待遇，靠自身活力、政策支持和优质服务，扩大总量、提高质量、做大做强，快速健康发展起来。2009年到2015年，全省各市地民间投资增速要高于同期全社会固定资产增速10%以上，到2015年年底，全省民间投资占全社会固定资产投资比重要由2008年的43.6%增加到55%以上，达到全国平均水平。
四、坚持公平准入原则，扩大民间投资的市场准入范围
(一)进一步放宽民间投资准入领域和范围。坚持“非禁即入、平等待遇”原则，鼓励和支持民间资本进入法律法规未明确禁止的一切产业和领域，取消针对民间投资准入设置的一切附加条件。规范设置透明化的投资准入门槛，公开投资准入的标准信息，创造公平规范的市场准入环境。坚持市场配置资源为主，政府推动相结合，加快推进国有经济布局和结构战略性调整，使国有资本向重要领域和关键领域集中，按照“有进有退”的原则，对一些领域逐步实现国有资本的有序、适度退出，为民间资本的发展提供更广阔的空间。积极推动国有大中型企业通过增资扩股、国有股权转让等方式引进民间资本;已改制为国有控股和参股的企业，可通过产权交易、资产出售等方式吸引民间资本进入;鼓励民间资本通过项目公司、收购国有破产企业资产等方式参与国有企业合作重组。
(二)鼓励和引导民间资本进入基础设施领域。对于民间资本采取BOT方式进入的公路项目，政府将适当延长其经营年限，并在经营期内给予一定补贴;鼓励民间资本建设通往资源开发区的铁路项目，政府在出让资源开发权时给予优先考虑和适当照顾;鼓励民间资本参与航运港口收费经营权及周边土地开发权竞拍。支持和引导民间资本进入供水、供热、供气、污水、垃圾治理等城市基础设施建设领域，新建项目要充分吸收民间资本进入，各级政府在项目建设资金的争取及配套上要积极支持民间投资主体;对已运营项目，各地、各部门要通过重组、参股等方式引进民间资本，逐步减少国有资本所占比例。到2015年，民间投资在这些领域的比例要由目前的33%提高到60%左右。
(三)鼓励和引导民间资本进入金融服务领域。建立地方性商业银行的国有股本减持机制，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，支持符合条件的民间资本参股进入地方性银行金融机构，参与城市商业银行的增资扩股;农村信用社改制为农村商业(合作)银行时，要合理设置股权结构，拿出不少于30%的股份鼓励民间资本进入;支持民间资本参与证券、保险等金融机构的改组改制，支持民间资本从事保险代理业务，进入农业相互保险领域;鼓励民间资本采取公司制、合伙制、信托制等方式设立创业投资基金、产业投资基金等各种股权投资基金;大力推进民间资本进入及设立村镇银行，到2015年，力争每个县至少组建一家村镇银行，凡新组建的村镇银行，要留出不超过60%的股份鼓励民间资本进入;鼓励民间资本进入金融租赁领域，地方商业银行在发起设立金融租赁公司时，可拿出一定的股份引导民间资本进入;鼓励符合条件的民间投资主体发起或参与设立小额贷款公司、汽车金融公司、消费金融公司等新型金融机构和各类金融服务机构。
(四)鼓励和引导民间资本进入公共社会事业领域。允许民间资本以独资、股份合作、委托经营等形式投资图书馆、文化馆、展览馆、出版发行、演艺、影视动漫制作等公共文化服务产业领域以及参与我省文化事业单位的转企改制。合理掌握准入标准和条件，鼓励民间资本建设综合性、专业性、康复性以及社区、农村医疗卫生机构。鼓励和支持民间资本投资学前教育、普通高中、民办高校、业余教育、职业教育和职业技能培训等教育机构，逐步扩大政府对民办教育资助项目的范围，对发展民办教育做出突出贡献的民间投资主体给予表彰奖励;鼓励有条件的地方组建教育发展集团，引导民间资本规模化投资教育、发展教育产业。鼓励民间资本投资商业性赛事、冰雪体育场馆等竞技体育基础设施建设项目;参与建设专业队伍，投资专项项目俱乐部;进入体育中介、培训等体育服务领域项目;对能够市场化运作的体育赛事和活动，政府原则上不再直接参与具体组织运作。按照有关规定要求，进一步落实好免征营业税、房产税、土地使用税等税收优惠政策，保证民间投资者取得合理回报。
(五)鼓励和引导民间资本进入产业结构调整领域。支持民间资本进入新材料、新能源、新型环保、生物、低碳和先进装备制造产业领域，鼓励和引导民间资本进入旅游、物流、服务外包、服务贸易和会展等生产服务型产业领域。支持民营企业增加研发投入，鼓励有能力的民营企业建立技术中心和研发机构;支持民营企业通过采用新技术、新工艺、新设备、新材料等方式进行技术改造，参与国家和省级重大技术攻关;支持民营企业多途径联合产、学、研各类机构，整合研发能力，持续研发更新技术，实现产品更新换代，全面提升自主创新能力，鼓励民间资本用先进适用技术改造传统产业和军民两用高新技术产业。
五、提高金融服务能力，拓宽民间投资主体融资渠道
(一)扩大信贷融资规模。鼓励国有银行、股份制银行与政策性银行设立中小企业信贷专营机构，大力吸收引进外资银行、股份制银行、省外城市商业银行到我省建立分支机构，努力提高商业银行服务民间投资主体的能力。健全银行与企业融资对接制度，建立制度化的常态对接机制。各级政府要对金融单位支持地方融资工作情况进行评估，统筹安排各种政府可控资源进行鼓励。引导保险业务与信贷业务的有机结合，加快建立银行融资与保险公司信用保险相结合的贷款风险市场化分担机制，有效解决民间投资主体融资难问题。
(二)稳步发展小额贷款公司。坚持“小额、分散、有序、风险可控”的原则，发展专门服务于“三农”和中小企业融资的小额贷款公司。合理优化小额贷款公司股权设置结构，大股东的持股比例可提高到30%。有效搭建小额贷款公司与社会征信系统和担保机构的对接平台，便于小额贷款公司扩大客户范围和贷款规模。支持和引导小额贷款公司通过联合提高获取信贷资金的能力。鼓励有条件的小额贷款公司转为村镇银行。加大支持全省小额贷款公司力度，在数量、规模和质量上取得突破。
(三)支持担保机构做大做强。支持政策性担保、商业性担保和互助型担保机构加快发展，建立担保机构风险补偿金和资本金注入、统计、评级等相关制度，增加政府的风险补偿投入，提高担保机构对中小企业的融资能力。积极推进政策性担保机构提高商业化运作水平，增加政策性担保机构在各市县分支机构的设置，鼓励政策性担保机构针对民间投资集中领域分设专项担保业务。建立完善的业务考核制度和尽职免责机制，允许政策性担保机构一定比例的呆坏账核销。支持民间资本进入商业性担保领域，逐步建立针对民间担保机构的担保基金，进一步完善对商业性担保机构有关银行融资活动的风险补偿机制;对符合条件、经营情况较好的商业性担保机构，加大政府性资金的风险补偿投入或注入比例不超过20%的资本金。
(四)鼓励、引导和发展股权投资基金。改革和创新政府资金使用模式，落实优惠政策，鼓励有条件的地方设立并逐步扩大政府性基金，引导民间资本投资股权基金。以互利共赢机制吸引民间投资主体发起创建创业投资、风险投资和产业投资等股权投资基金，公开选聘基金管理公司进行市场化运作，通过上市、转让、管理层回购等方式实现股权投资的市场化退出。
(五)搭建全省统一的股权交易平台。按照托管登记和交易分开的原则，借鉴目前绝大部分省市已采取的模式，成立由多方出资的具有独立法人资格的省级股权托管机构，将全省非上市股份有限公司中各类股权全部由指定的托管机构办理登记手续集中托管，为企业办理过户、挂失和贷款质押登记等提供服务，促进企业股权合理快速流动。搭建与天津滨海新区OTC市场接轨的非上市企业股权融资交易平台，待条件成熟组建省内OTC市场。利用产权市场的公信力，通过股权交易、质押等形式，实现民间资本向高新技术、第三产业和中小企业转移。支持哈尔滨开发区率先进入证监会股权代办转让系统。
(六)鼓励其他方式融资。鼓励民间资本通过并购和参股、控股等多种形式，参与国有企业和集体企业的改组、改制与改造。引导和推荐有实力的企业在国内外资本市场上市，政府对成功上市融资的企业给予奖励。鼓励民间资本以BOT、BT、BLT等方式大力开展项目融资活动。鼓励民间资本通过引入战略投资者、委托经营、转让经营等方式，盘活存量资产进行融资。完善和推广农村产权制度改革，为农业生产和农村发展开辟新的融资渠道创造条件。鼓励民间资本设立不吸收存款的融资租赁公司，引导并发挥好典当、信托、企业债券、企业短期融资券、中小企业集合债券等融资方式的作用，进一步拓宽民间投资的融资渠道。
六、加大政策扶持力度，营造民间投资主体良好投资环境
(一)加大政府支持力度。政府有关部门要主动为民间投资项目共享公共服务创造条件，综合利用政府投资补助、贷款贴息、风险补偿、奖励补助、税收优惠、用地支持等政策，保障民间投资获取合理收益，鼓励和促进民间投资健康快速发展。政府采购活动中，在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，支持民营企业平等参与政府采购竞争，优先将合同授予中小企业，积极培育中小企业成为政府采购长期供应商。
(二)简化环节提高效率。清理、减少、合并行政审批事项和环节，对不需要政府核准的民间投资项目实行备案管理，严禁以备案名义实行变相审批。推广实行公开化、规范化的“并联审批”。严格落实首问负责制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制以及否定报备制。取消各级地方政府制定的与省委、省政府有关民间资本市场准入规定不一致的政府规章、规范性文件和政策性文件。除国家法律、行政法规及国务院决定外，政府规章以及各级政府和部门出台的规范性文件、政策性文件不得设定民营企业设立登记及其前置性行政许可。
(三)进一步清费治乱减负。加快做好行政事业性收费清理整顿工作，严禁继续收取或变相收取国家、省历年取消和停收的收费项目，及时在政府网站公示现行的国家和省级行政事业性收费目录，凡未列入国家和省级行政事业性收费目录的项目一律取消，省以下各级政府一律不准设置新的行政事业性收费项目。任何机构不得以任何理由违反国家规定向企业收费、罚款、集资、摊派等，凡未持收费许可证收费的，民间投资企业有权拒缴，严格执行国家各项收费政策的最低标准。规范质押登记部门收费行为，登记部门不得强行要求抵押人到指定的评估机构对抵押资产进行评估。
(四)维护民间投资者的合法权益。政府对民营、集体和国有企业，在资金安排、使用各种社会公共资源的价格标准或计价方式上要一视同仁。引导建立海外上市企业互助性和自律性行业协会，规范行为、维护权益。对民间投资者提出的行政复议等事项，各级政府和有关部门必须依法及时办理，切实维护其合法权益不受侵害。
七、完善服务体系建设，引导民间投资主体适度集聚发展
(一)提高信息公开水平。建设和完善产业政策与项目投资信息、前沿技术发布平台，为民间投资者提供最新的动态市场准入、宏观政策、产业发展、市场调研、科技前沿、项目合作、人才供求等信息，引导民间投资者正确判断投资形势，合理投资。
(二)建立企业征信平台。通过政府相关部门授权和监管，依托人民银行、工商系统等部门的企业信用基础数据库和中小企业信用档案平台，积极推动商业银行内部评级与评级机构外部评级相结合，建立和完善企业信用体系、评级发布制度以及失信惩戒机制，建立健全企业信用档案和数据库，为银行和社会提供企业的征信信息。
(三)发挥行业协会功能。建立和完善由企业自由选举行业协会组成人员的选举和运行机制，进一步发挥行业协会在促进产业发展、推进行业自律以及维护企业合法权益等方面的积极作用。
(四)完善社会服务体系。按照市场化原则，通过资格认定、业务委托、奖励等方式，鼓励引导建立由行业协会、科研机构等中介服务组织为主，面向民间投资的人才培养、技术信息、信用评价、管理咨询、法律服务、政策解读等智力支持社会服务体系。
(五)引导企业集聚发展。围绕我省“八大经济区”、“十大工程”以及特色园区建设，以骨干企业和知名品牌为龙头，引导民间投资企业开展配套和协作，建立以中小企业集聚为特征的产业集群，承接发达地区资本、先进技术和管理经验的转移。鼓励民间投资企业挖掘、保护、改造民间特色传统工艺，创建自主品牌，形成特色产业。引导民间投资企业发挥区位优势，积极开展对俄境外投资和跨国经营，合理促进企业集团发展。
二○○九年十二月十八日