发布文号: 黑政法发[2008]8号
大兴安岭地区行政公署，各市、县人民政府，中、省直各有关单位：
为进一步加强规范性文件备案工作，加大对抽象行政行为的监督力度，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《黑龙江省规范性文件备案办法》的有关规定，现就规范性文件备案工作提出如下意见：
一、准确把握备案范围和方法，切实做到“有件必备”
（一）准确界定规范性文件的范围。本省各级政府和行政部门、机构或者法律、法规授予行政管理权的组织（统称机关、单位）发布的除政府规章和机关、单位内部文件以及对具体事项进行处理的文件，凡是对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务并可以反复适用的行政公文都属于规范性文件。一些阶段性整顿工作方案涉及公民、法人和其他组织权利、义务的，应当属于规范性文件。
（二）明确备案时限和方式。各级机关、单位制发规范性文件后，应当严格按照《黑龙江省规范性文件备案办法》第 六 条“规范性文件应当于发布之日起15日内上报备案” 的规定及时报送备案。制发机关和单位可以采取邮寄、交换或者网上备案的方式报送备案。备案登记时间按报送备案的方式计算：采取邮寄方式的，按寄出的邮戳日期计算；采取交换或者网上备案方式的，按负责备案审查机关收到的日期计算；对规范性文件报送备案不符合要求的，以重新报送备案所采取的备案方式确定。
实行垂直管理的单位制定规范性文件，也要按照备案时限规定报送有隶属关系的上一级主管部门备案，同时还应当报送所在地县级以上人民政府备案。
（三）统一备案形式。自2008年4月1日开始，启用统一的规范性文件备案格式（详见附件1、2）。报送备案的规范性文件，应当提交备案报告、文件正式文本、制定文件的说明和文件正式文本的电子版本。并按照规定的格式装订成册（网上备案除外）。负责备案审查的政府法制机构，对符合备案格式要求的，予以备案登记；对不符合要求的，不予备案登记，并告知规范性文件的制定机关、单位重新报送备案。
各级机关、单位报送备案的规范性文件说明应当明确、具体、充分，其内容应当包括制定该文件的必要性和可行性；依据的法律、法规、规章和国家政策或者其他上位规范性文件；拟解决的主要问题以及采取的主要措施；对有关机关、单位或者组织的分歧意见的协调处理情况和其他需要说明的问题以及经本机关、单位法制机构审核的意见等情况。
较大的市制定的政府规章报送备案时，也同时使用统一的备案格式（详见附件3）。
二、建立健全制定机制，确保规范性文件质量
（一）实行征求意见制度。各级机关、单位制定规范性文件，其起草部门或者机构应当根据文件草案所规范调整的内容和范围，有针对性地征求并认真采纳相关部门、公民、法人和其他组织以及有关专家的意见，使规范性文件的内容更具有可行性。
（二）坚持法律审核制度。政府和部门制定规范性文件， 应当将文件草案送交法制机构进行法律审核。规范性文件草案在送交法制机构时，应当同时附送下列材料：1、制定该文件的说明；2、依据的法律、法规、规章，国家和省的相关政策以及上级行政机关的有关规定；3、协调论证结论和反映各方面意见及其采纳情况等有关材料。政府及部门的法制机构对送审的规范性文件要严格审核把关，重点从以下6个方面进行审核：1、是否超越制定机关的法定职权；2、是否具备制定的必要性；3、规范性文件内容是否与法律、法规、规章、国家和省的相关政策以及上级行政机关的有关规定相抵触；4、拟采取的措施或者规定的程序是否公正、适当、可行；5、起草工作是否符合本规定的制定程序；6、文件内在逻辑结构是否严谨。未经过法制机构进行法律审核的规范性文件草案，不得提交会议审议。
（三）确立会议审议制度。县级以上政府制定的规范性文件，应当提交政府常务会议审议决定；乡（镇）政府制定的规范性文件，应当提交乡（镇）长办公会议审议决定；部门制定的规范性文件，应当提交委（办、厅、局）务会议审议决定。会议审议规范性文件草案，应当通知法制机构列席。
（四）开展规范性文件评估制度。规范性文件的制定和实施机关、单位应当根据法律、法规、规章和政策以及实际情况的调整，及时对规范性文件的实施情况进行评估。发现文件存在违法或者不当问题的，制定机关、单位应当及时宣布停止执行存在问题的内容或者废止该文件。
三、认真开展备案审查，严格做到“有错必纠”
（一）备案审查的内容和方式。县级以上政府法制机构收到报送备案的规范性文件，应当对其合法性进行审查，同时要兼顾对适当性和制定程序的审查。审查的基本内容主要是规范性文件的制定主体、权限、程序、内容是否合法，规定的内容是否合理、适当，与上级机关、单位的规定是否一致等。审查方式可以采取独立审查和通过有关机关、单位协助审查相结合的方式。审查中，需要有关机关、单位提出意见的，有关机关、单位应当按期回复。
（二）审查重点和违法文件的确认。要重点审查涉及征用土地、房屋拆迁、社会保障等方面的规范性文件，同时要密切关注有关治理整顿煤矿、开发资源、土地管理、城市改造等实施国家宏观调控政策方面的文件。对于规范性文件中设定行政许可、行政处罚、行政强制措施和收费、擅自减免税费和实行地区封锁、行业垄断等文件都应当确认为违法文件。
（三）纠正违法文件的程序。 各级政府法制机构对发现存在违法问题的规范性文件要按照《黑龙江省规范性文件备案办法》的有关规定坚决予以纠正，对需要撤销的规范性文件，在提请本级人民政府依法撤销前，可以责令制定机关自行撤销；对需要修改的规范性文件，可以根据实际情况责令制定机关全部或者部分暂停执行。对于情节严重、影响范围较大或者发文机关拒不纠正的，法制机构应当将规范性文件备案审查意见书面通知制定机关，制定机关应当自收到该意见之日起30日内纠正并反馈处理结果；逾期不纠正的，法制机构应当提请同级人民政府予以撤销，并建议有关机关依法追究责任人的责任。
四、强化规范性文件的监督检查
（一）强化层级监督。县级以上政府法制机构应当按照层级监督的原则，加强对本级政府各部门和下级政府制定的规范性文件以及报送备案情况的监督检查，不定期地深入规范性文件制发机关、单位，全面检查其发文登记簿上登记文号的文件。规范性文件制定机关、单位应当于每年1月底前将上年发布的文件目录，报备案审查的政府法制机构备查。对不报送目录的，由负责审查的政府法制机构提请本级政府给予通报批评，并责令限期改正，以维护备案工作的严肃性。法制机构应当将规范性文件合法情况纳入行政执法责任制评议考核范围，并对规范性文件备案审查情况和监督检查结果定期进行通报。
（二）开展社会监督。要认真落实公众提请审查制度，拓宽对规范性文件的监督渠道。县级以上政府法制机构应当积极受理公众和社会各界对规范性文件合法性提出的审查申请，对属于本级政府备案审查的规范性文件， 接到审查申请的政府法制机构应当在30日内依法处理，并将处理情况告知申请人；对不属于本级政府备案审查的规范性文件，应当及时移送有备案审查权的政府处理。
五、认真落实各项备案制度
（一）建立备案审查情况报告制度。县级以上政府法制机构应当于每年第一季度就上一年度规范性文件的备案审查情况，向本级政府做出年度报告，同时抄送上级政府法制机构。上一年度本行政区域的规范性文件备案审查情况，应当于每年2月初以报表的形式（详见附件4）报送上一级政府法制机构。
（二）实行规范性文件公开制度。规范性文件制定机关、单位应当通过政报或者公报、政府网站、报纸、公告栏及其他媒体向社会公布文件的正式文本，未经公布的规范性文件不得作为实施行政管理的依据，公民、法人和其他组织可以拒绝执行。县级以上政府法制机构应当定期公布规范性文件目录，并于每季度的第二个月向社会公布上一季度备案的规范性文件目录以及备案是否规范、及时等情况。
（三）加快网上备案建设进程。规范性文件制定机关、单位应当积极推进网上备案工作，不断提高备案工作效率。
六、积极开展工作交流，不断强化备案审查队伍建设
（一）加强备案审查队伍建设。县级以上政府法制机构要切实解决备案审查工作力量薄弱的问题，使备案审查人员配备同备案审查工作任务相适应，要通过工作会议、进修和业务培训等方式培养高素质的备案审查工作人员。在新的规范性文件制定和备案规定发布前，规范性文件各级制发机关、单位应当指定专人负责本机关、单位规范性文件的报送备案工作。
（二）积极开展学习交流。县级以上政府法制机构应当适时组织规范性文件的制发机关、单位交流法律审核和备案工作经验和做法，并加强业务指导，努力使规范性文件报备率、及时率、规范率和合法率达到百分之百。同时，各级政府法制机构要加强与规范性文件备案审查示范单位的联系，互相交流学习，取长补短，并采取有效措施，切实提高备案审查工作水平，为我省的经济发展创造良好的法制环境。