发布文号: 抚政发[2007]19号
各县、区人民政府，经济开发区管委会，市政府各部门，各直属单位：
为巩固和发展抚顺市农村改革成果，扎实推进社会主义新农村建设，根据《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）和《辽宁省人民政府关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（辽政发〔2007〕4号）精神，结合我市实际，现对我市农村综合改革工作的有关问题通知如下：
一、做好农村综合改革工作的重要意义
农村综合改革是农村税费改革的深化和延续，是解决农村税费改革遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹所进行的农村综合配套改革。推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容。农村综合改革涉及农村政治、经济、社会、文化等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重要意义。各级政府、各有关部门要高度重视推进农村综合改革工作，增强工作的责任感和紧迫感，切实做好我市农村综合改革工作。
二、改革目标和总体要求
改革目标：按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争在“十一五”期间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制，覆盖城乡的公共财政制度，政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设。
总体要求：统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。各地区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进以县域经济为重要载体的社会主义新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。
三、主要内容
（一）推进以转变政府职能为重点的乡镇机构改革
1. 乡镇机构改革要求：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。
2. 乡镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和合法权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。
3. 在乡镇机构改革中，要合理调整乡镇政府机构，对乡镇机构进行整合，根据经济发展水平、人口密度、区域面积、区位功能等因素，对乡镇进行分类，确定不同的机构设置和限额，严格控制领导职数。改革和整合乡镇事业站所，创新管理体制和运行机制，切实减轻基层财政压力。创新服务方式，建立健全农村公益服务体系和农业社会化服务体系，按照省委、省政府关于乡镇事业单位机构改革的有关要求，合理区分公益性职能和经营性职能，实行分类管理，强化经费主要由财政保障的公益性服务职能。强化经营性事业单位自我发展能力，逐步走向市场。加强乡镇人员编制管理，乡镇行政编制和事业编制一律由省实行总量控制。全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家和省有关规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作，抓好政策落实，妥善安置分流人员，确保社会稳定。积极稳妥地推进乡镇区划的合理调整。
（二）推进以农村教育保障机制为重点的农村义务教育管理体制改革
农村义务教育管理体制改革总的要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。各县区要按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）和《辽宁省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》（辽政发〔2006〕22号）精神，切实管好用好各级财政的农村义务教育专项经费，进一步规范农村中小学收费管理。建立健全监督管理机制，确保农村义务教育的各项政策落到实处。深化教育人事制度改革，全面实行人员聘任制和岗位管理制度，依法全面实施教师资格准入制度，提高农村教师素质。加强农村中小学编制管理，坚决清退不合格和超编教职工。合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度，建设农村中小学现代远程教育体系。统筹规划，量力而行，合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。进一步优化教育资源配置，加大对薄弱学校的改造力度，积极推进城乡及区域内义务教育均衡发展。
（三）推进以增强基层财政保障能力为重点的县乡财政管理体制改革
1. 县乡财政管理体制改革的要求：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的财政管理体制，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，进一步完善财政转移支付制度，加大对县乡政府的转移支付力度，继续实行财力分配向财政困难县乡倾斜的政策。进一步完善财政奖补政策，切实提高基层政府经费保障能力。改善县乡财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。
2. 加快推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革。从2007年起，各县要按《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预[2006]402号）精神，在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，在预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权、债权债务关系等不变的原则下，积极推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革。
3. 各县区要进一步加大支农资金整合力度，以农业农村发展规划为依据，以农业重点区域和重点项目为平台，通过整合各部门、各渠道安排的支农资金，逐步形成支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制， 提高支农资金的使用效益。同时，要建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，引导农民开展直接受益的基础设施建设和公益事业，鼓励农民举办农村公益事业，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。
（四）在坚决制止发生新的乡村债务的基础上，积极稳妥开展化解乡村旧债工作
各县区要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]39号），不折不扣地贯彻落实制止新债的“三个不准”和“两项制度”，加大监督检查力度。对2005年12月31日以后新发生的乡村债务，要严肃调查处理。对乡村旧债要合理划分债务类别，根据形成原因，明确偿还责任。相关部门要加强对乡村债务的监察审计工作，逐项认定，清理核实债务底数，锁定债务数额。要区分乡镇债务和村级债务的不同性质，采取有针对性的措施和方法，实施分类处理，区别轻重缓急，从群众关心、社会影响大、政策明确的项目入手，抓住集体林权改革和国有林场改革的机遇，有计划、分步骤化解。要特别注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，把确因用于乡村公益事业，如村村通、秸秆气化等形成的对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。要有计划、有步骤地选择部分乡镇开展化解债务试点，积累经验，逐步推开。
（五）进一步完善农民负担监督管理机制，坚决防止农民负担反弹
各县区要继续加强对减轻农民负担的监督管理工作，坚持减轻农民负担工作的政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主，不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。各有关部门要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理，加强对涉及农民负担的文件出台项目公示的审核，涉及农民负担的事业性收费、罚款等严格按照审批程序和权限执行，并征得同级农民负担监管委员会的同意。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，规范村级会计代理制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。
四、时间步骤
（一）2007年底前，启动我市农村综合改革试点工作。确定清原县为我市农村综合改革的试点县，进行以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为重点的改革，对化解乡村债务和创新农民负担监督管理机制提出探讨性意见。抚顺县、新宾县参照我市农村综合改革的5项内容，结合各自实际，至少选择1项进行改革。
（一）2008年底前，涉农各县区全面推开农村综合改革。
（二）2009年至2010年底前，基本完成我市农村综合改革工作。
五、组织领导和责任分工
（一）为加强对我市农村综合改革工作的领导，成立市农村综合改革工作领导小组，组长由市长刘强担任，副组长由副市长吴光、市政府副秘书长朱光明担任。成员有市长助理、市发改委主任王新鹏，市财政局局长邢恩先，市农委主任叶德明，市人事局局长祝建平，市监察局局长孟昭方，市教育局局长刘永生，市政府副秘书长、市民政局局长王强，市劳动和社会保障局局长于景森，市水务局局长吕新志，市林业局局长孙万昌，市文化局局长肖林发，市卫生局局长邢树瀛，市计生委主任刘玉文，市审计局局长胡新，市政府副秘书长、市金融办主任张志国，市物价局局长刘卫东，市编办主任李其田，清原县县长封福高，市财政局副局长解军红，市农委副主任李广瑞，市教育局副局长张树和，市编办副主任韩丽娟，市县区财源办主任杨一凡。
领导小组下设办公室，办公室设在市财政局财源办，负责我市农村综合改革的综合协调、试点指导、政策调研和监督、宣传等项工作。办公室主任由邢恩先兼任，副主任解军红、李广瑞、张树和、韩丽娟、杨一凡。办公室工作人员从市财政、农业、人事编制、教育等相关部门抽调。
（二）各有关部门要按照工作职责抓紧制订农村综合改革的具体实施方案：财政部门要抓好县乡财政管理体制改革，提出加大支农资金整合，推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革的实施方案；人事、编制部门要提出乡镇机构整合的实施方案，并对完善乡镇各事业站所的改革提出具体的措施意见；教育部门要提出以落实农村教育保障体制为重点的农村义务教育体制改革方案；农业部门要提出化解乡村债务、制止发生新的乡村债务的方案，同时对防止农民负担反弹问题提出具体措施意见。市有关部门的改革方案7月底前报市农村综合改革领导小组讨论通过后下发。各有关县区要根据本通知及各部门的具体实施方案，提出各自具体的、细化的实施方案，于9月底前报市农村综合改革领导小组办公室。
（三）各县区、各相关部门要深入开展调查研究，向农村综合改革工作搞得好的省、市、县学习，积极探索适合本地区的改革路子，把我市的农村综合改革工作做好。
二○○七年七月二十日