发布文号: 沪府发[2007]14号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
市政府同意市建设交通委、市交通局、市发展改革委、市国资委、市财政局、市规划局、市公安局、市劳动保障局、市审计局、市市政局《关于优先发展上海城市公共交通的意见》，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
二○○七年四月十八日
关于优先发展上海城市公共交通的意见
交通是城市的命脉。公共交通作为城市的重要基础设施，与市民群众的生产生活密切相关，是城市经济社会全面、协调发展的重要基础。上世纪90年代以来，上海城市公共交通取得了长足发展。随着城市建设的进一步加快，市民群众对公共交通的发展提出了更高的要求。为贯彻国务院办公厅转发的建设部等六部门《关于优先发展城市公共交通的意见》(国办发(2005)46号)以及建设部等四部门印发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建城(2006)288号)，进一步促进公共交通发展，方便市民出行，构建“和谐交通”，促进公共交通与经济社会协调发展，现就优先发展上海城市公共交通提出如下意见：
一、充分认识优先发展城市公共交通的重要意义
优先发展城市公共交通是建设社会主义和谐社会的重要内容。公共交通作为市民群众的主要出行方式，是市民群众最关心、最直接、最现实的生活问题之一。不断提高公共交通运营质量、完善公共交通运营服务，满足市民群众出行需求，可以有效缓解交通拥堵矛盾，促进社会和谐。
优先发展城市公共交通是增强上海城市国际竞争力的重要支撑。与国际上先进的大城市相比，上海公共交通在承运比例、服务水平、营运效率等方面还存在差距。上海要建设“四个中心”、实现“四个率先”，必须按照科学发展观的要求，坚持公交优先的发展战略，发展与上海城市规模、人口和经济、社会发展相适应的公共交通系统，不断增强上海城市国际竞争力。
优先发展城市公共交通是建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。上海作为一个特大型城市，人口密集、资源能源相对匮乏。若采用以小汽车为主的发展模式，将占用更多土地、消耗更多能源、产生更多的污染，使城市土地、能源、环境问题更趋严峻。以公共交通为导向，引导城市发展模式转变，可以有效降低能源消耗、实现集约节约用地、改善城市生态环境。
优先发展城市公共交通是成功举办2010年上海世博会的重要保证。经预测，上海世博会举办期间客流日均约40-60万人次，且空间上“多线集聚”，时间上“单向集中”。必须利用覆盖面广、容量大、方便灵活的公共交通，充分发挥其集散客流和直达输送的重要作用，尽可能多地分担上海世博会客流。
二、明确城市公共交通优先发展的目标
上海城市公共交通以亚洲先进水平为目标，建设以轨道交通为骨干、地面公交为基础、出租汽车为补充、信息系统为手段、交通枢纽为衔接的科学合理的城市公共交通体系；建立科学合理的公共交通票价机制，调整优化公交线网，提高公交车辆舒适度和环保标准，增强公共交通吸引力；确立公共交通在市民出行中的主体地位，为市民提供安全、快速、准时、便利、可靠、经济的优质公共交通服务。
到2010年，上海城市公共交通客运量占总出行比重33%以上，占机动出行比重65%以上；轨道交通占公共交通客运比重30%以上。实现公共交通站点500米服务半径在中心城和郊区城镇的全覆盖，其中，内环线以内区域实现300米服务半径基本覆盖。实现“3个一”目标，即中心城两点间公共交通出行在一小时内完成，郊区新城一次乘车进入轨道交通网络，新市镇与所属的中心村之间一次乘车到达。在中心城区实现公共交通“一卡通”基本覆盖，推进轨道交通和地面公交之间的有效衔接和换乘。
三、加快完善公共交通基础设施
保障公共交通基础设施规划的组织实施。确保公共交通基础设施用地规划落地，确保不发生侵占公共交通基础设施用地的情况。实行设计、建设、竣工、交用“四同步”。对未按规定配套建设公共交通设施的项目，一律不予审批和验收。
全力推进轨道交通基本网络的建设。举全市之力，加快轨道交通建设和发展。到2010年，基本建成轨道交通基本网络，通车里程达到400公里左右，轨道交通站点超过280个，运送能力达到500万人次/日以上，充分体现轨道交通的骨干作用。
加快换乘枢纽和场站等设施建设。“十一五”期间，重点建设和完善虹桥综合交通枢纽、浦东国际机场、虹口足球场、江湾五角场等60个综合交通换乘枢纽，提高城市公共交通整体运营效率。加快公交场站建设，新增公交停车泊位约5000个。
科学设置公共交通优先车道(路)和优先通行信号系统。调整路权使用分配关系，保证公共交通的道路优先通行权。到2010年，建成300公里公交专用道。在新建、改建道路时，同步建设港湾式站点。进一步优化在公交线路集中的道路交通信号配时，提高公交畅达性。
因地制宜发展大运量快速公交系统。开工建设铁路南站至西站的15公里快速公交试验线。结合路网改造和高速公路建设，选择重点客运走廊、“市通郊”主要道路，推进建设快速公交线路。
推动智能公共交通系统发展。充分运用信息技术，建立以站点为网络节点、车辆为信息终端的运营监管信息系统，以营运信息实时传递、实时监控为基础，实行智能化调度，提高运营效率。
四、进一步规范公共交通市场行为
巩固公共交通改革成果。在公共财政投入的基础上，鼓励社会资本(包括境外资本)以合资、合作或委托经营等方式，参与公共交通投资、建设和经营，确立国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的市场格局，进一步发挥国有控股骨干企业在公交设施建设、营运管理等方面的主体作用和调控能力。鼓励公共交通企业通过兼并、重组或联合，提高市场集中度，推进集约化经营。根据线网规划，以资产为纽带、品牌为龙头，促进区域经营。加快郊区区域公交发展，以区(县)政府为主导，组建具有区域经营特性的公交企业。对经营恶化、管理混乱、安全隐患严重的企业，要依法收回特许经营权。
规范企业经营行为。完善企业考核评价体系，聚焦服务质量、营运效率和成本控制，推动企业健全自我规范、自我约束、自我完善机制。合理确定公交企业的投资回报率。坚决杜绝挂靠经营、个人承包等经营方式。规范公交资源性项目的经营行为，坚决防止关联投资，防范资源性收入和政策性补贴的“漏出”风险。严格线路行车作业计划的执行和监督，切实改进服务。引导企业妥善处理好市场与公益、社会效益与经济效益的关系，增强社会服务责任，自觉承担社会公益性服务。
保障职工合法权益。规范企业内部分配制度，接受民主监督。根据行业特点和劳动力市场价格，建立职工工资与其产生的社会效益相联系的正常增长机制，逐步提高一线职工收入，按时足额为职工缴纳社会保险费。严格执行国家工时制度规定，保障职工休息和休假的权益。采取有效措施，缓解驾驶员紧缺矛盾，按规定将公共交通驾驶员培训纳入本市补贴培训范围。
五、不断提高公共交通管理和服务水平
强化全行业统一管理。加强法制建设，注重政策引导，建立诚信体系，创新和优化政府监管机制和方法。通过满意度指数测评、行风评议以及市民、新闻舆论监督等手段，建立有效的服务质量评估监督体系。严格市场管理，严厉打击非法营运车辆，坚持“堵、补、疏”相结合，不断优化和完善市场秩序。
提高车辆装备和环保水平。积极发展低耗、环保、舒适的新型公交车，优化车辆装备。到2010年，符合国Ⅲ排放标准的公交车比例达到35%。加强对在用车辆的检测和管理，确保营运车辆完好，提高营运效率。
加强公共交通方式之间的衔接。推进轨道交通之间、轨道交通与地面公交之间在运行计划安排、导向标志完善、换乘票价优惠方面的衔接和联系，尽可能地方便市民出行。根据轨道交通、公交枢纽和新农村建设进程，有序推进公交线网调整优化，完善由骨干线、区域线、驳运线组成的功能清晰、布局全面的新型公交网络。
提高信息化管理和服务水平。以信息化推动公共交通服务的现代化，建设公共交通线路运行显示系统、多媒体综合查询系统、乘客服务信息系统等，方便市民了解公共交通信息，合理安排出行。
六、进一步加大对公共交通的政策扶持力度
加大政府性资金投入力度。完善市、区(县)两级政府投入机制并不断增加投入，重点用于轨道交通、枢纽、场站和专用道、港湾式车站等基础设施建设。公共交通的国资收益及国资盘活资金，优先用于公交发展。完善公共交通设施使用办法，换乘枢纽、始末站点免收使用租金，由政府投资建设的公交停车保养场站实行低价租赁使用。
完善政府补贴机制。市、区(县)政府加大公交基础设施投入力度，在用好公交专项资金的基础上，形成和完善促进公交发展的长效扶持机制，重点补贴公交企业提高车辆环保水平、推进公交信息化建设，以及对相关政府指令性任务、公益性服务等实施政府购买服务。继续实行油价调节补贴政策。从支持公交发展的目标出发，研究公交企业养路费统一及高速公路通行费等政策。对公交企业建立严格、规范的成本费用审计与评价制度，合理界定和补贴政策性亏损，并加强监督和指导。
努力降低市民出行成本。兼顾公交企业经济效益和社会效益，充分考虑企业经营成本和市民承受能力，建立各种公共交通方式之间合理的比价关系，科学核定公共交通票价。理顺现行票价体制、结构，实施公交票价并轨。运用“一卡通”技术，扩大换乘优惠线路和范围，推进地面公交与轨道交通的优惠换乘，研究推进日票、周票等多样化票制。实行老人、学生特殊优惠乘车，吸引市民更多使用公共交通出行。
七、确保公共交通优先措施的落实
加大组织领导力度。建立由市政府分管领导牵头，市建设交通委、市交通局、市发展改革委、市国资委、市财政局、市规划局、市公安局、市劳动保障局、市审计局、市市政局等部门以及久事集团、申通集团参加的推进优先发展上海城市公共交通领导小组，负责制定和完善相关政策规定，协调解决推进中的矛盾和问题，确保公交优先工作扎实、有效推进。领导小组办公室设在市交通局，负责日常工作，制订公交优先行动计划，落实公交优先政策措施。
组织开展“城市公共交通周”及“无车日”活动。根据全国统一部署，每年9月16日-22日为“中国城市公共交通周”，其中，9月22日为“无车日”。各级政府和相关机构要结合活动的开展，广泛宣传优先发展城市公共交通的意义和政策措施，大力倡导绿色交通理念，营造优先发展城市公共交通的良好氛围。
加强监督检查。各区(县)政府和市有关部门要认真落实各项政策措施，加强监督检查和评估指导。要大力推广先进经验，对开展优先发展公共交通工作取得明显成效和做出重要成绩的单位和个人给予表彰，引导全社会共同做好有关工作，促进上海城市的健康发展。
上海市建设和交通委员会
上海市城市交通管理局
上海市发展和改革委员会
上海市国有资产监督管理委员会
上海市财政局
上海市城市规划管理局
上海市公安局
上海市劳动和社会保障局
上海市审计局
上海市市政工程管理局
二○○七年三月十八日