发布文号:
(2000年10月31日在北京市第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上) 北京市人民政府法制办公室主任 王嘉彦 主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就提请本次会议审议的《中关村科技园区条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》作如下说明：
一、中关村科技园区立法的必要性和紧迫性
北京市中关村地区是全国科技人员和智力资源最密集的地区，具有人才、科技和知识优势，高科技产业也有一定基础。去年6月5日，国务院《关于建设中关村科技园区有关问题的批复》，是党和国家在跨入21世纪之际，为实施科教兴国战略，促进高新技术产业发展，增强我国创新能力和综合国力作出的重大决策，为中关村科技园区的进一步发展提供重大历史机遇。
中央领导同志十分关心中关村科技园区的建设和发展。今年初，江泽民总书记视察了中关村科技园区，并发表了重要讲话，对园区建设的目标、方向和意义作了明确指示。最近李岚清副总理在视察中关村科技园区时，要求中关村科技园区建设要一年一变样，三年大变样。
市委和市政府以江总书记讲话为指针，全面贯彻国务院批复精神，把建设中关村科技园区作为全市跨世纪工作的重中之重，力争用十年左右的时间把中关村科技园区建设成世界一流的科技园区。
一年来，在中央领导的关心下，在国务院各有关部门的支持下，各界人士积极投入中关村科技园区的建设，中关村科技园区出现了显著变化：园区出现新的创业热潮，新一代创业者不断涌现；金融界大力支持园区建设，园区内风险投资活跃，海外资本、民间资本表现出进入中关村投资高新技术产业的强烈愿望；园区的企业充满活力， 园区电子信息企业紧跟IT产业潮流，电子商务、互联网成为投资热点；园区的建设和发展受到国内外人士密切关注、来访的国内外考察团日增，各类国际国内研讨会接连不断；园区高新技术产业保持高速增长，1999年，中关村科技园区有高新技术企业6700多家，工业总产值达到527亿元，其增量占全市工业总产值增量的67％；各主要经济指标占全国53个高新区总量的10％一14％。今年1至6月份，园区各项经济指标继续保持着20％以上的增长速度。
虽然中关村科技园区的建设与发展取得了一定的进展，但与国内先进高新区相比，特别是与国际一流科技园区相比还存在巨大差距和不少问题。当前，在软环境建设方面的主要问题；一是政府职能定位不清晰，服务不到位，管理层次多，行政效率低，行政行为不规范，难以适应中关村科技园区发展的要求；二是吸引高层次、高素质的创新和管理人才的机制和环境尚不完善，充分发挥智力劳动作用的产权激励机制尚未建立起来；三是科技、教育、经济仍然脱节，创业孵化体系的功能尚不完备；四是资本市场不发达，信用体系没有建立起来，中小企业融资难；五是风险投资缺乏有效的组织形式和退出机制，影响民间资本进入风险投资领域；六是中介服务体系不完善，一些中介机构运作不规范，缺乏信用。以上这些问题严重制约着中关村科技园区的发展，亟需以立法形式通过制度创新加以解决。
随着中关村科技园区高新技术产业的持续发展和规模扩大，其经济活动也日趋复杂。当前，无论是园区发展规律的客观要求，还是为实现所设定的园区建设目标，中关村科技园区立法的必要性和紧迫性都更加突显出来。
首先，建设一流科技园区需要通过立法创建良好的法治环境。根据江泽民总书记“要注意借鉴国外建设科学城的有益经验”的要求，分析当今世界各国和地区取得成功的科技园区，都具备一个非常重要的条件，就是有良好的法治环境。新加坡、日本均是在设立科技园(技术城)之前就订立了相关法规；我国台湾的新竹科技园区更是对涉及园区的组建和入驻企业的运营等各方面的事项都制定了详尽的规定；在美国的硅谷，除了有支撑其市场经济体制运行的基本法律体系外，还通过大量判例法来规范当地市场主体所特有的经济行为。中关村科技园区要实现世界一流园区的战略目标，必须借鉴这些成功经验，制定与之相适应的法规，明确市场主体的权利和义务，保护投资者、创业者、创新者的合法权益，建立市场公平竞争秩序，为创新、创业活动提供良好的法治环境。
第二，中关村科技园区发展中出现的新的经济行为需要通过立法加以引导、保护和规范。目前，我国正处于经济转轨时期，市场经济体制框架尚未完全建立。面对中关村科技园区已经出现的大量需要进行规范的高度市场化的经济行为和基于知识经济特点的新的经济行为，现有的法律、法规体系已远不适应。其中，有些属于立法空白，新的经济行为无法可依，如风险投资机构采取的有限合伙形式和注册资本的“承诺制”、激励科技创业者的股份选择权(股份期权)制度、禁止网络侵权、竞业限制等等；有些则是现行规定制约着新的经济行为正常发展，如不允许中国公民以自然人身份与外商合资、合作，不允许非国务院规定的投资公司以全额资本进行股权投资，开办企业尚不能实现真正意义上的“核准登记制”，对技术作价入股比例的确定这样一种市场交易行为仍需有关部门审核认定等等。上述所有问题都需要通过制定新的法律、法规或调整原有规定才能解决。
第三，面对我国即将加入WTO所带来的机遇与挑战，需要通过立法促进中关村科技园区提高对外开放程度，参与国际竞争。中关村科技园区作为全国改革开放的领先区域，其经济运行规则必须与国际接轨，采用市场机制。如，防止垄断、保护公平竞争的市场秩序，对政府行政公开、公正和高效的要求。对各类市场主体一视同仁的国民待遇等等。这些相关规则的制定，都是中关村科技园区实现国际化发展所必需的。
第四，计划经济体制下形成条块分割的管理体制和政府行为模式，实现科教资源向现实生产力的转化，就要在中关村科技园区促进科技、教育和高新技术产业的相互渗透，促进企业、高等学校与科研机构、政府四者之间的协同创新。因此，需要通过立法建立起适应中关村科技园区发展的以人为本，以企业为中心，小政府、大社会的管理体制和政府行为模式。
第五，加快中关村科技园区立法是人大代表的强烈呼声。在今年年初召开的市人大十一届三次会议上，海淀团全体代表与刘淇市长座谈，强烈要求加快中关村科技园区立法步伐。会议期间，沈梦培、高扬、史定期、吴守伦等79位代表提出了四项议案，强烈要求尽快制定中关村科技园区法规。代表们在议案中特别指出：政策和法规是保证高新技术企业不断创新和实现高新技术产业化的首要条件。在当前的形势下，由于大量新的经济现象的出现，需要有完善的法规。这是因为，利用市场机制，实现科技与经济的有机结合，离开法规的保障是无法完成的；要激活知识创造力，没有法规的保障更不行。
因此，尽快制定《中关村科技园区条例》，为中关村科技园区建设和发展创造良好的法治环境，早日实现建设成世界一流科技园区的目标，是非常必要的，也是十分紧迫的。
二、《条例(草案)》起草工作情况
中关村科技园立法工作于1999年11月下旬正式启动，经过立法调研、框架设计、方案论证、拟写条文、征求意见、协调修改，历时近一年，完成了《条例(草案)》的起草工作，经市政府专题会议讨论同意，提请市人大常委会审议。
中关村科技园区立法工作有以下几个特点：
一是领导高度重视。为了加强对立法工作的领导，成立了由市人大常委会副主任陶西平担任组长，副市长林文漪、刘志华担任副组长，市人大教科委、法工委、海淀区人大和市政府法制办、市科委、中关村科技园区管委会等有关部门的主要负责人为成员的立法领导小组。立法领导小组先后召开过四次会议，就中关村科技园区立法各阶段中的重大问题进行讨论决策，并对下一阶段立法工作作出部署。刘淇市长还主持召开专题会，对《条例(草案)》逐条进行研究修改，并对中关村科技园区管理体制的设立原则提出了意见。今年8月，由我市领导和国务院有关部门负责人组成的建设中关村科技园区领导小组听取了《条例(草案)》的起草情况，并提出了修改意见。
二是政府法制部门牵头。由于中关村科技园区的立法工作时间紧、难度大，涉及面广、综合性强，条例起草工作改变了以往由主管部门负责起草的常规模式，而是由市政府法制办公室负责牵头，从市科委、中关村科技园区管委会、市政府研究室、市体改委等部门抽调人员组成起草工作小组，具体承担起草工作任务。这种模式为条例起草工作提供了有力的组织保障。
三是人大提前介入。市人大常委会教科委和法工委派人员参加起草工作小组，参与了立法调研、框架设计、方案论证、草案拟写、征求意见、协调修改等起草工作全过程，保证了起草工作质量和进度。
四是专家深度参与。起草工作小组从北京大学、人民大学、市委党校邀请了六位法律、经济、科技方面的专家全过程参与起草工作，同时，还聘请了二十几位著名学者作为立法咨询顾问。专家直接参与起草工作，对一些重点、难点和新的问题，从理论与国际、国内实际经验的结合上进行论证，为起草工作提供了有力的智力支持。
五是广泛征求意见。在近几年来有关部门对中关村地区所作调研的基础上，起草工作小组从1999年12月初开始，通过走访、召开座谈会等形式，对中关村当前所面临的主要问题又作了大量、有针对性的补充调研。在条例的起草过程中，书面征求了55个政府部门的意见，同时还召开了41次不同类型的座谈会，听取了来自全国人大、科技部、市区人大代表、市政协委员、市人大法制建设顾问、市政府专家顾问、各园区管委会和相关区政府、政府有关部门、民营中小企业、知名大企业、国有企业、外商投资企业、中介机构、高等学校、科研机构、法院、律师、留学生以及社会、经济、科技、法律方面的专家等各方面的意见。在综合各方面意见的基础上，经反复协调、修改，数易其稿，形成了现在的《条例(草案)》。
三、《条例(草案)》的立法指导思想和原则
制定中关村科技园区条例的根本目的，是为中关村科技园区的改革、建设和发展提供一个良好的法治环境。为实现这一目标，制定《条例(草案)》的指导思想是：以江泽民总书记视察中关村科技园区的讲话为指针，全面贯彻全国科技创新大会和国务院《批复》精神，把握知识经济特征，遵循市场经济规律，坚持以人为本、以企业为中心，从中国国情和中关村科技园区的实际出发，总结和借鉴国内高新技术产业开发区和国外科学城建设的经验，为充分利用和发挥中关村科技园区人才、知识、智力的整体优势，形成有利于科技创新、加速科技成果转化和高新技术产业化的机制，创建有中国特色的、世界一流的中关村科技园区提供法律支持和保障。这一指导思想在总则中关于园区性质、发展思路、重点发展领域、法治原则以及其他章节中都得到了体现。
按照上述指导思想，中关村科技园区建设和发展所需要的法治环境，已经超越了科技、教育和高新技术产业的自身发展，它既要求促进科技创新和高新技术产业的发展，也要求按照市场经济原则建立公平竞争的经济秩序，还要求深化行政管理体制和运行机制改革，改善服务环境。因此，《条例(草案)》不宜定位为单一的科技法规、经济法规或行政管理法规，而应定位为园区综合性法规。《条例(草案)》应当根据中关村科技园区发展的需要，体现创新精神，解放思想，实事求是，注重对于法律、行政法规没有任何禁止性规定而且不属于中央专属立法范围的事项，作出创新规定。
《条例(草案)》坚持了以下立法原则：
(一)原则性与可操作性相结合。由于《条例(草案)》具有中关村科技园区综合性法规的性质，因此有纲领性、导向性的特点。对中关村科技园区建设和发展中涉及的比较复杂的问题一般只作了原则规定，主要是为政府以后制定操作性的规章提供依据，开辟道路，留有余地。比如风险投资，《条例(草案)》只对风险投资设立形式、运行规则和退出渠道作了原则规定，具体实施操作办法可由政府制定规章或规范性文件去解决。对法律、法规和规章已有规定但需要根据中关村科技园区的特点加以强调的问题，也只作了原则规定。但对目前法律、法规没有规定的一些问题，《条例(草案)》则尽量作出具体规定，使其具有可操作性。
(二)前瞻性与针对性相结合。《条例(草案)》的多数内容都是针对当前中关村科技园区建设和发展中面临的主要问题规定的，比如对中关村科技园区如何吸引人才和资金、发展中介服务机构、保护知识产权特别是禁止网络侵权和使用盗版软件，如何规范政府行为、改善政府服务等，都是在调查研究和广泛听取各方面意见的基础上，有针对性地作出规定。有一些问题国家或有关部门已作出了规定，但这些规定有明显的从计划经济体制向市场经济体制转变时期的特征，不适应实行市场经济体制的客观要求；也有些问题当前在中关村科技园区还未出现，但随着市场经济的发展完全有可能发生。这些问题国家有关部门正在着手制订或者修订相应的法律、法规和规章。《条例(草案)》对上述两方面的问题，根据有关部门的精神，按照市场经济的原则，作出了前瞻性的规定，如反垄断的规定等。
(三)国内实际与国际接轨相结合。要把中关村科技园区建成有中国特色的科技园区，建成世界一流的科技园区，既要从国内和中关村科技园区的特点出发，也需要借鉴国外建设科技园区的经验，吸引和采纳国际上的通行做法，尽量与国际接轨。《条例(草案)》有关办理企业注册不限定经营范围，风险投资机构可以以其全额资本进行投资，境外经济组织和个人可以与境内组织或者个人合资、合作办企业等规定，都是按照国际的通行惯例作出的。
四、《条例(草案)》的框架结构和主要内容
《条例(草案)》共八章，七十六条，除按照立法惯例设置了总则、法律责任和附则外，还结合中关村科技园区发展中亟需解决的问题，设置了“市场主体与竞争秩序”、“促进与保障”、“国际经济技术合作”、“政府行为规范”、“管理体制”等五章。其中，第三章“促进与保障”又分为六节，重点围绕为中关村科技园区提供良好的创业环境展开，对风险投资、人才引进、知识产权保护、环境与规则建设等影响中关村科技园区创业环境的关键环节作了规定。
下面对《条例(草案)》各章节的主要内容作简要说明：
(一)关于适用范围
为了明确《条例(草案)》的适用范围，《条例(草案)》第二条首先对中关村科技园区的地域范围作了界定，即：中关村科技园区是指海淀园、丰台园、昌平园、电子城科技园、亦庄科技园以及北京市人民政府根据国务院批复划定的其他区域。这样规定既确认了目前中关村科技园区一区五园的空间布局，同时也给中关村科技园区未来发展预留了空间。在明确中关村科技园区地域范围的基础上，《条例(草案)》第三条规定了本条例的适用范围，即：本条例适用于中关村科技园区的组织和个人。中关村科技园区外的组织和个人在中关村科技园区从事与本条例相关的活动，也适用于本条例。
(二)关于核心区
中关村科技园区目前的空间布局虽然是一区五园，但海淀园的中关村地区是智力资源高度密集的地区，是中关村科技园区的核心区。为了突出中关村地区在中关村科技园区建设和发展中的特殊地位和作用，《条例(草案)》第五条规定，中关村科技园区的建设和发展应当以海淀园为核心，将中关村地区密集的智力资源转化为以市场为导向的科技成果，通过孵化创业和规模化生产经营，并向全市和全国辐射，促进高新技术产业化。
(三)关于法治原则
针对中关村科技园区创新创业活动对法治环境特殊需求，《条例(草案)》第七条规定了法治原则。其中，第二款明确规定保护投资创业人的合法资产和收益，这是投资创业者非常关注的问题。第三款明确规定组织和个人在中关村科技园区可以从事法律、法规、规章没有禁止的行为，但损害公共利益、扰乱社会经济秩序、违反社会公德的行为除外。在条例中确立这样一条世界各法制国家通用的准则，有利于解放人们的思想，解除创新创业者的后顾之忧，在中关村科技园区营造一个鼓励创新的良好氛围，同时也有利于推动政府依法行政。
(四)关于产学研相结合
中关村科技园区内高等学校和科研机构密集，这是中关村科技园区的特点，也是一个巨大的优势。要发展中关村科技园区，就必须发挥这个优势，促进产学研相结合。这不仅符合中关村科技园区的实际，也是国际一流园区的发展经验。《条例(草案)》第十三条和第十四条专门对促进产学研相结合作了规定。其中，第十三条明确规定政府对企业、高等学校、科研机构联合开展技术创新给予资金支持。第十四条还规定教师和科研人员可以离岗或者兼职创业，在校生也可以休学创业。
(五)关于市场竞争秩序
市场经济对法治环境的一个突出要求就是为企业和其他市场主体创造一个公平竞争的外部环境。为了维护市场竞争秩序，禁止企业之间的恶性竞争，在借鉴国外反垄断立法经验的，《条例(草案)》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条重点针对卡特尔行为、滥用经济优势地位行为、纵向限制商业行为和行政垄断行为作了规制。这些规定有一定的前瞻性，有利于防范市场垄断行为。
(六)关于风险投资
资金问题是困扰中关村科技园区发展的主要问题之一。世界一流园区建设和发展的经验证明，吸引风险投资是解决园区发展所需资金的有效途径。因此，《条例(草案)》第三章专设一节，对风险投资作了规定。除了鼓励境内外各类资本在中关村科技园区开展风险投资业务，还规定了风险投资机构可以采取国际通用的有限合伙的组织形式。此外，《条例(草案)》还对风险投资机构的运营和风险投资的退出作了规定。
(七)关于人才引进
要达到国务院批复中的要求，力争在十年内把中关村科技园区建设成世界一流科技园区，就必须将国内外优秀人才吸引到中关村科技园区来，这已是社会各界的共识。为了广招天下英才，《条例(草案)》第三章第三节专门对人才引进问题作了规定。在这一节中，一方面鼓励国内外人才来中关村科技园区创业和进行学术交流，另一方面针对海外留学人员和国内其他省市人才来中关村科技园区创业过程中遇到的实际问题如户籍、培养费、子女入学、出入境、收入汇出、社会保险和执业资格等，作了规定。
(八)关于禁止网络侵权和禁止使用盗版软件
利用网络侵犯他人的知识产权是近年来出现的新问题，《条例(草案)》第三十九条对这种侵权行为作了禁止性的规定，有利于中关村科技园区内网络经济的健康发展。盗版软件的泛滥一直困扰着中关村科技园区软件企业的发展。由于目前国家和本市只对制售盗版软件有法律、法规规定，对于使用盗版软件却缺乏相应的制裁措施，无形中给制售盗版软件提供了市场，使得盗版软件屡禁不止。为了改变这种现状，《条例(草案)》第四十条明确规定了禁止中关村科技园区使用盗版软件和电子出版物。
(九)关于竞业限制
在中关村科技园区，企业间才的流动比较频繁。这种流动一方面调动了员工的积极性，有利于人才资源的充分利用，但另一方面也带来了一些问题。尤其是少数科技人员和管理人员流动后利用在原单位工作期间掌握的技术秘密和商业秘密，与原单位展开竞争，严重侵害了原单位的利益。为了保护企业和员工的合法权益，规范人才流动，在研究借鉴国内外有关竞业限制规定的基础上，《条例(草案)》第四十二条和第四十三条对竞业限制作了规定。
(十)关于国际经济技术合作
中关村科技园区要发展就必须加强与国际上的合作交流，因此，《条例(草案)》专门设置了国际经济技术合作一章，内容主要包括两个方面：一是鼓励中关村科技园区的企业和科研机构走出去，开展国际经济、技术、人才交流与合作，同时也鼓励境外组织和个人到中关村科技园区投资兴办高新技术企业、研发机构和地区总部。二是针对中关村科技园区开展国际经济技术合作中遇到的实际问题，如企业自营进出口权、出国审批等作出了规定。
(十一)关于政府行为规范
要使中关村科技园区按照市场机制运行，除了企业自身的因素外，关键是要解决好政府与企业、政府与社会的关系。目前，政府行为不规范是影响中关村科技园区创业环境的重要因素。因此，《条例(草案)》单设一章，规范政府的行政行为，目的是使各级政府和政府各部门能以崭新的面貌为中关村科技园区的发展提供优质服务。在这一章中，首先确立了依法行政的原则，这是国际公认的行政行为准则；二是规定了政府部门信息公开，也称为透明度原则，这在市场经济发达国家已成为政府的义务，也是保障社会公众行使知情权的必要措施；三是规定实行重大决策听证制度，目的是通过听证，保证决策机关在作出涉及中关村科技园区企业利益的重大决策前，利害相关人能够有渠道表达自己的意愿，从而保证决策的公平性和公正性；四是针对企业反映强烈的行政审批、行政执法检查和行政收费问题，按照既保证行政效率，又防止侵害企业合法权益的原则，对行政行为作了规范；五是开辟了新的救济渠道，规定企业认为自己的合法权益受到行政行为侵害时，除依法提起行政复议或行政诉讼外，还可以向中关村科技园区管理机构投诉。
(十二)关于管理体制
中关村科技园区管理体制是非常重要的问题，直接关系到中关村科技园区的发展。中关村科技园区应当建立一个符合先进生产力发展要求，适应市场经济需要，有利于服务高新技术企业和其他市场主体，有利于发挥中关村科技园区核心区智力密集优势的管理体制。由于中关村科技园区处于迅速发展阶段，管理体制需要根据中关村科技园区的发展不断进行调整。针对中关村科技园区现行管理体制，《条例(草案)》在管理体制一章中主要确定两个调整原则：一是体制创新、精干、高效、减少层次的原则；二是实现管理重心下移，权力下放，提高行政效率，方便企业的原则，并授权市政府根据上述两个原则，确定、调整中关村科技园区的管理体制和制定中关村科技园区管理机构集中办理行政审批和经济管理事项的具体办法。
(十三)关于法律责任
对违反本条例的行为，凡法律、法规已有规定，依照其规定追究责任，《条例(草案)》不再作重复规定；法律、法规没有规定的，《条例(草案)》第七章设置了相应的法律责任，其中，针对政府部门的违法行政不作为的行为也设定了法律责任。
《条例(草案)》已发给各位委员，请予审议。