发布文号: 粤府办[2002]5号
各地级以上市、顺德市人民政府，省府直属有关单位：
根据省人民政府领导意见，现将省监察厅、建设厅、国土资源厅《关于对全省有形建筑市场和有形土地市场开展执法检查的情况通报》转发给你们。请结合实际，认真研究措施，建立和完善相应的法规、规章，进一步规范有形建筑市场和有形土地市场的运作。
广东省人民政府办公厅
二○○二年一月二十八日
根据省委、省政府领导的指示，今年第三季度，省监察厅、建设厅和国土资源厅在全省范围内组织对有形建筑市场和有形土地市场进行执法检查。8月上旬，三部门联合派出6个检查组，对广州、深圳、珠海等14个地级以上市和16个县的两个有形市场进行了重点检查。现将检查的情况通报如下：
一、我省建筑和土地两个有形市场建设的基本情况
省委、省政府十分重视我省建筑、土地市场建设，要求建设工程必须按规定招投标，经营性土地使用权出让必须按规定公开招标、拍卖。这是改革政府审批制度，规范市场经济秩序，从源头上治理腐败的一项重大举措。1998年11月和1999年8月，省政府先后发出文件，指示各地建立有形建筑市场和有形土地市场。这次在全省开展两个有形市场的执法检查，是落实省委、省政府主要负责同志多次重要批示，加强市场运作监管的一次全面执法检查活动。从检查的总体情况看，我省两个有形市场的建设，主流是好的，各地普遍建立了市场交易服务机构，逐步建立和完善管理规章制度，绝大部分建设工程和经营性土地使用权出让已进场公开交易，市场运作基本规范，取得了良好的社会效益和经济效益。建设部、国土资源部、监察部有关检查组也对我省两个有形市场建设工作给予充分肯定。主要做了以下工作：
(一)普遍建立了交易机构，有形市场健康发展。全省各级党委、政府把两个有形市场的建设作为转变政府职能，规范市场经济秩序，从源头上治理腐败的重大举措来抓，形成了党委重视，政府主抓，纪检监察部门协调督促，行政主管部门具体负责的工作局面。目前，全省已建立95个建设工程交易中心和112个土地交易机构。其中，省建设工程交易中心，广州、深圳、珠海市的建设工程交易中心和土地交易机构的建设标准起点较高。江门市把建筑、国土、房产等有形市场集中场地管理，建立一个标准高、功能多、设施好的“三场合一”的有形市场；广州市撤销了老城区的工程交易机构，将全市建设工程招投标集中在市交易中心进行。广泛应用计算机管理，基本建立本级交易中心网站和本地区施工企业库，通过网站发布招标项目、行业法规、建筑科技、建设商情等信息，有的市还实现了网上报名、投标和答疑。广州、深圳、东莞、江门等市配置了大型电脑显示屏。深圳土地房产交易中心开发了“土地交易管理系统”，配备现代化信息发布设备及自助查询系统，通过国际互联网发布土地供求信息。各地都建立了一支业务水平较高、专业门类较齐全的评标专家队伍，其中广州工程交易中心的专家库有1270人，深圳工程交易中心有1100人，省和珠海的工程交易中心有500多人。全省持有土地拍卖主持人资格证的有270人。
(二)健全配套规章制度，市场运作基本规范。一是制定了市场管理和运作的规章制度、规范性操作文件范本以及运作审批表格。广州、深圳、珠海、惠州等市编制了《建设工程交易中心管理工作手册》，使招投标工作管理逐步实现制度化和规范化。有的市还探索建立区域专家库和专家异地评标办法制度。深圳、东莞、顺德等市政府制定了有形土地市场管理规定或土地交易管理规定。各地交易机构都注重管理制度建设，加强内部监督。二是不断探索改进操作方法，以确保工程招投标和土地使用权交易的公开、公平、公正。顺德市推行综合评分与合理低价中标方法，较好地体现了招投标工作的“三公”和“择优”原则，得到广大施工企业和管理部门的认同。大部分市已按省的要求，将监管机构与服务机构分离。公务员身份的专家已退出专家库。从去年起，全省停止了样板工程奖励施工的做法。珠海、佛山、南海等市改革土地交易方法，规定在开标前半小时内投标，并当场开标、评标，提高了土地交易的保密性和公开性。深圳市作出规定，采用公开挂牌交易方式出让土地，公开最低交易价及相关条件，公告期不得少于30日，以保证交易的公平合理性。广州市率先开发计算机辅助工程招投标管理系统，通过计算机确定投标资格，“择优”原则得到进一步落实。三是发展了一批适应市场需要的招标代理机构。全省现有32家甲级、58家乙级招标代理机构。广州、顺德等市有85％以上的招标项目委托代理招标，提高了业主招标水平。深圳市要求凡采用招标、拍卖交易方式出让土地使用权的委托人，在委托交易中心进行公开交易时，应设立招标或拍卖委员会，从而保证招标、拍卖的合法性、科学性和透明度。
(三)搞好协调，加强监督，确保市场规范运作。3年来，全省纪检监察机关把对有形市场的监督列为首项执法监察任务。一方面督促主管部门履行工作职能，制订规章制度，加强市场管理。另一方面，组织协调主管部门，联合开展执法检查，及时纠正问题，确保市场规范运作。省纪委、省监察厅专门制定了纪律条规，明确工程招投标工作的纪律要求。全省各级纪检监察机关派出人员进驻交易中心，会同主管部门加强对招标投标活动现场监察，及时纠正违规行为，确保“三公、择优”原则落实。同时，切实加强对招投标活动的场外监督，纠正一批规避招标项目。如省纪委、省监察厅及时纠正了某市干警住宅小区和某集团公司建设工程不进场公开招投标的问题。江门等市坚持对招标投标后的在建工程进行跟踪检查，防止工程转包和违法分包行为。各级纪检监察机关会同有关部门严肃查处了一批违纪违法案件，维护市场正常秩序。其中比较典型的有：省建设工程交易中心个别工作人员在招投标中严重违纪违法案、省交通厅和省高速公路公司等单位多名领导干部在高速公路建设中严重违纪违法案、广州市国土房管局副局长邓某等人在建设工程项目中收受贿赂案、顺德市容桂镇兴建“花溪公园”工程不按规定招投标案、潮阳市谷饶镇党委书记郑某利用职权插手建筑工程案、嘉应教育学院领导在宿舍楼工程结算中违规追加工程款并从中受贿案等。
二、建立有形市场取得了明显的社会效益和经济效益
(一)推动了政府职能的转变。通过建立有形建筑市场和有形土地市场，取消建设工程项目和经营性土地交易的行政审批，有力地促使政府转变职能，使政府的职能真正转变到制定政策、实施监督和提供公共服务上来。扭转了过去政府既当“裁判员”又当“运动员”，管理职能严重错位的局面，也使领导干部从繁杂的审批事务中解脱出来。
(二)推动了社会资源配置市场化和廉政建设。建立有形市场以来，全省应实行招标的新开工程项目7571项，绝大部分进场招投标，工程总造价达776亿元；土地使用权进场转让43103项，合同金额63．6亿元。“要工程，找市场”、“想用地，找市场”的观念正逐步形成。这就从根本上杜绝了“首长工程”、“条子工程”和“人情地”、“关系地”带来的种种弊端，从源头上遏制了建设工程和土地批租领域腐败现象的滋生蔓延，推动了廉政建设，使工程交易和土地使用权出让逐步从分散、隐蔽、无序，走向集中、公开、有序，初步形成了公开、公平、公正竞争的市场机制。领导干部插手建设工程、土地批租的现象明显减少，发生在建筑工程和土地批租领域的违纪违法案件呈逐年下降的趋势。群众反映领导干部以工程、土地谋私的信访举报也大大减少。
(三)带来了明显的经济效益。建立有形建筑市场，推动了文明施工，工程造价明显降低，工程质量总体水平明显提高。据统计，一般房屋建筑工程造价平均降低幅度为5一10％，市政工程造价平均降低幅度为10一20％。如九运会主场馆附属工程等建设项目中标价为3．85亿元，比标底价减少3600万元；东深供水改造工程土建项目概算为20多亿元，中标价下降了3亿多元，下浮近15％。1999年全省工程优良率为25．5％，2000年达26．55％，涌现了一大批省优良样板工程和国家鲁班奖工程。通过公开招标、拍卖方式出让土地使用权，真实地反映了土地价值，为政府和权属人带来更合理的土地收益。进场公开交易的土地使用权成交价平均比底价高出约20％，有的甚至高出几倍。江门市去年拍卖的地块，出让底价为1150万元，成交价为2685万元，高出底价1．3倍，为政府增收1535万元；南海市工商行转让一住宅用地，原与买主初步商定价格为2792万元，但进入交易中心后以3759．9万元成交，增加了968万元的收入，也为国家增加了税收。通过集中交易，集市效应显著，为盘活土地存量，活跃经济发挥了积极作用。
(四)带来了良好的社会效益。有形市场的运作，真正体现了公开、公平、公正的市场游戏规则，为开发商、建筑商包括中小企业、民营企业提供了平等参与竞争的机会，被人们誉为“阳光下的交易”，是“政府的自我革命”，受到社会各界的普遍欢迎。有形市场实行集中交易，“一条龙”服务，过去要跑几个部门才能办成的事情，现在只须在一个地方就能办好，减少了办事环节，提高了办事效率，深受群众拥护。
三、有形市场建设中存在的主要问题
(一)一些部门和人员在思想认识上仍有差距。建立有形市场，是体制上的一种创新，也是利益格局的重大调整。一些单位和个人，甚至一些政府部门对建立有形市场的重要性和紧迫性认识不足，认为是部门争权，工作不予支持。有的部门和行业对法律法规理解有偏差，对政府建立有形市场的合法性提出质疑，工作不予配合，因而影响有形建筑和有形土地市场更好地运作。
(二)违反规定不进场交易的现象依然存在。一是部分应进场公开招标投标的建设项目，常以“保密工程”、“外商、私人控股工程”和“抢时间”、“抢修”为由搞直接发包或搞邀请招标。有些地方公路、电力、电讯、市政园林等专业工程以及工程的勘察、设计、监理、设备供应，市政设施的供水、供电工程等还没有全部进场招投标。少数中央和省驻市县单位的工程没有进省或当地工程交易中心招投标。部分市县建设部门对带资、垫资承揽工程采取纵容、支持态度。二是经判决、裁决需拍卖、变卖用于清偿债务的“官司地”基本未进入有形土地市场公开交易，存在着低价贱卖土地、法律禁止流转的土地被拍卖等现象，不仅损害当事人的利益，也造成国有土地资产的流失。三是有的地方政府以城市改造开发，或以偿还市政建设工程款为名，继续采用协议方式出让国有土地使用权。有的地方还存在非法的隐形土地交易，炒买炒卖土地和偷逃土地税费现象严重。
(三)市场运作还不够规范。一是有的交易服务机构随意改变工作程序，发布信息的时间短、范围小，使用的工作程序文件、文本过于简单，内容不全，管理技术水平普遍较低。个别地方仍以二次摇珠为主要定标方式，无法体现“择优”的原则。二是个别工作人员利用工作之便，违规操作，违纪违法。三是对非法的隐形土地交易和建设工程违法分包转包现象，有些地方的主管部门监管不到位，查处不力。四是一些地方的规定、文件与国家法律和省的政策法规相违背。如某区以搞活市场经济为由，将准予直接发包的工程规模提高到合同估算价300万元以下，违反国家和省的规定。
(四)法规建设工作滞后。特别是《招标投标法》的配套实施办法和有形土地市场的管理规定至今未出台，直接影响到我省有形建筑市场和有形土地市场的发展。
四、关于加强有形市场建设工作的意见
(一)进一步提高对建立有形市场重要意义的认识。各级党委、政府要从贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想、建立和完善社会主义市场经济体制的高度，充分认识建立有形市场对转变政府职能、密切党群关系、加强廉政建设和从源头上治理腐败中的积极作用，一如既往地重视和支持有形市场的建设，推动有形市场的健康发展。
(二)服从大局，搞好协调，共同维护市场秩序。一是主管部门要充分发挥职能作用，及时研究解决我省有形市场运作中急待解决的一些问题。要做到政事分离，督促交易服务机构建立和完善工作制度，严格工作程序，堵塞漏洞，提高服务水平。二是各有关部门和单位，要从大局出发，紧密配合，共同营造我省良好的市场环境。中央和省的“条条管理”单位的建设工程，电力、电讯、市政、园林、水电、消防等专业工程以及工程的勘察、设计、监理、设备供应等项目，都必须按国家《招标投标法》和《广东省建设工程招标投标管理条例》的规定，进场招投标。各地政府和主管部门要严禁土地场外交易和隐形交易。对不按规定进场交易的，不发给土地使用证，不予办理土地变更手续；纪检监察机关要追究有关责任人的纪律责任。
(三)强化监管，坚决查处违纪违法行为。有关主管部门要加强对工程交易中心、土地交易中心员工队伍的教育和管理，抓好思想作风建设，防止“变多家腐败为一家腐败”。要继续加强建设工程和土地交易活动的执法监督。省纪委、省监察厅重申：对规避招标、假招标行为，对非法的隐形土地交易和偷逃土地税费行为，以及领导干部插手建设工程和土地使用权出让的行为，一经发现，严肃查处。要严格基建程序和项目经理管理制度，加强对中标后的工程管理和跟踪监督。加大处罚力度，杜绝违法分包、转包，虚大工程造价和偷工减料等行为。
(四)抓紧制订有关地方性法规，规范市场运作。建议各有关部门搞好协调，尽快出台我省贯彻国家《招标投标法》的实施办法和《广东省土地使用权交易市场管理暂行规定》，研究制订符合我省实际的规范性文件，进一步规范有形建筑市场和有形土地市场的运作。
(五)总结经验，改进工作，精心培育有形市场。广东要应对入世挑战，增创新优势，率先基本实现社会主义现代化，有形市场建设必须按照社会主义市场经济的要求，不断总结，不断提高。建议主管部门认真回顾这几年的工作，总结推广一些运作成熟、管理规范和有利于市场发展的成功经验，改变那些不能体现“三公、择优”原则的做法，积极推广使用信息技术，促使有形市场更加规范，更加完善。