发布文号: 公秘法字第0940000065号
壹、
前言有线电视相关事业之主要业者，系上游之有线电视频道供应者(包括制作业者及代理销售业者)，及下游之有线广播电视(播送)系统经营者(以下简称有线电视系统经营者)，依法均应受目的事业主管机关行政院新闻局之监督管理。有线电视系统经营者方面，部分播送系统经营者出现在立法规范以前，民国82年8月11日有线电视法公布施行后，管理上取得法源依据，行政院新闻局爰依据有线电视法第69条，于同年9月11日订定「有线电视节目播送系统暂行管理办法」，对暂时继续营业之有线电视节目播送系统核发登记证，并加以管理。另一方面，根据有线电视法第27条规定，有线电视在同一区域以5家经营为限，地区之划分与调整，由行政院新闻局会商交通部后公告之。行政院新闻局经征询地方政府及各界意见后，于83年报经行政院核定公告划分为51区，同年10月起亦公告开放业者就上开划分之区域，申请筹设许可及取得营运许可证，促使播送系统经营者逐渐转型为有线电视系统经营者。
嗣后「有线电视法」修正为「有线广播电视法」，并于民国88年2月3日公布施行，取消同一经营区域以5家经营为限，并开放电信与有线电视互跨经营、开放外资、及开放重新申设等规定；复于同日公布施行「卫星广播电视法」，据以规范卫星广播电视节目供应业者。依据有线广播电视法规定，业者营运计画应依法报经行政院新闻局核定，又收费标准应依法向直辖市、县(市)政府申报，且应与订户订立书面契约，行政院新闻局亦已制作契约书模板，正加强督促业者执行，凡此当有助于杜绝业者与消费者间之争议。另有关区域划分、重新公告申请筹设与股权分散等事项，有线广播电视法也有明文规定。然除该法规定之行为外，业者如涉及各种限制竞争或不公平竞争之行为，则有可能违反公平交易法规定之虞，包括有线电视频道供应者与有线电视系统经营者上下游间之争议，例如频道节目联卖、联合制播、向下整合系统、系统区域整合、统购、联合订价或共同抵制、滥用市场力量、不当利诱交易相对人、独家区域代理、差别供应及隐匿重要交易信息等行为态样，均有违反公平交易法之虞。鉴于目前复杂之市场动态，本会爰在现行有线电视法令规范之现实架构下，汇整分析涉及公平交易法之行为态样，研订本规范说明，俾利业者遵循办理，同时作为本会处理相关案件之参考。
贰、
有线电视相关事业结合行为之规范一、有线电视系统经营者区域整合行为有线电视系统经营者区域整合行为，系指同一经营区域多家有线电视系统经营者相互结合，目的在藉结合方式，扩大经营规模并提高市场占有率。惟此类结合常使特定区域形成独家经营之情形，致市场竞争机能斲丧，同时也合致公平交易法第11条第1项之规定，若无公平交易法第11条之1例外规定者，依法须向本会申报始得为之，否则涉及违反公平交易法第11条规定之虞。本会经与行政院新闻局协商后，并经本会85年12月24日第269次委员会议决议如次：
(一)鉴于行政院新闻局向来鼓励相关业者整合之现实因素，目前已完成区域整合之有线电视系统经营者，倘符合公平交易法结合相关规范之要件，而未依法向本会申请许可者，本会原则上不予处分。惟本会业于85年12月5日正式函知业者依法办理，故自86年1月1日起，倘仍有违反公平交易法第11条第1项、第3项规定而为结合，或申报后经中央主管机关禁止其结合而为结合，或未履行公平交易法第12条第2项对于结合所附加之负担者，本会当依法调查处理。
(二)为确保公平竞争，本会已建请行政院新闻局处理相关案件时，倘非基于地域偏远等现实因素，仍应尽可能维持1区2家以上业者经营，避免造成区域内独家经营。
二、有线电视频道供应者与有线电视系统经营者垂直结合行为事业进行垂直结合，其目的多在整合上下游资源，调整经营结构或组织型态，基于「营业自由」原则，原无须加以限制，惟若其结合行为合致公平交易法第11条第1项规定，将对市场竞争造成影响，依法应向本会提出申报。在有线电视相关产业，因多数地区有线电视之普及率已达到8成以上，收看有线电视节目不仅已成为民众主要休闲活动之一，同时亦是信息来源之重要管道。而现行有线广播电视51个经营区中，多数经营区系属于1区1家或1区2家之情况，因此，收视户对有线电视系统经营者并无充足之选择机会，一旦有线电视系统经营者经营行为不当，不仅可能同时造成多数收视户权益受损，往往更因为「别无选择」而迫使收视户不得不承受此一损害。本会审理有线电视相关事业垂直结合案件时，应特别考量此种产业特性，审慎处理，以符合公平交易法「维护交易秩序与消费者利益，确保公平竞争，促进经济之安定与繁荣」之立法目的。
(一)应申报结合之要件：有线电视频道供应者与有线电视系统经营者是否构成公平交易法所称之结合，应依公平交易法第6条第1项判断；至于该结合案是否应向本会提出申报，则应依公平交易法第11条第1项及第11条之1判断。换言之，未构成结合或未达到应申报要件之有线电视垂直结合案件，无须向本会提出申报。
(二)结合决定应考虑因素：依公平交易法第12条规定，如事业结合对整体经济之利益大于限制竞争之不利益，本会不得禁止其结合。而有线电视垂直结合案件可能产生之利益包括：降低交易成本、确保频道节目之稳定播出及提供多元化网络服务等等，惟相关利益是否仅存在于结合事业内部，而对整体经济利益并不具重大实益，则待进一步验证。另，有线电视垂直结合可能导致限制竞争之不利益则包括：可能导致有线电视频道供应者拒绝授权、或有线电视系统经营者拒绝播出之差别待遇行为，或藉此逼迫竞争者退出市场、参与结合或联合行为，而产生上下游市场俱遭封锁之效果；此种不利益虽非垂直结合所直接导致，惟若垂直结合事业滥用其统合上下游市场之强大力量，确将造成交易秩序及消费者权益之严重伤害，为减少此种不利益，并使结合行为能符合公平交易法第12条之要件，参与结合之事业除应将其内部利益外部化外，并应提出现行及未来自我防范限制竞争效果产生之积极作法。综此，有线电视相关事业向本会提出结合申报时，其能否将垂直结合之利益广由全体社会大众分享，并消弭限制竞争之不利益，将是本会审理之重点。
(三)限制竞争不利益明显大于整体经济利益之情形：
1.具有市场影响力有线电视频道供应者参与之垂直结合案件：国内有线电视频道供应者众多，经营规模各不相同，其垂直结合案件对整体经济利益及限制竞争不利益之影响，亦不能一概而论。惟有线电视频道供应者之市场影响力，可由其供应频道节目之数目，及频道之市场重要性分别或综合判断如下：
(1)频道节目数超过可利用频道之1/4：据市场研究顾问公司调查资料，收视户选择有线电视系统经营者之因素中，「频道较多」为极重要之因素，足见有线电视系统经营者提供频道数目多寡对消费者选择具有举足轻重之地位；而有线电视系统经营者线路频宽有限，在数字化压缩技术普及之前，其所能提供之频道系数目有限之资源，是以有线电视频道供应者供应频道之数目，对有线电视系统经营者亦有一定之影响。依有线广播电视法第42条第3项：「节目由系统经营者及其关系企业供应者，不得超过可利用频道之四分之一。」可作为有线电视频道供应者市场力之指针。若市场上有线电视频道供应者其所供应之频道节目数普遍超过有线电视系统经营者可利用频道数之1/4，则有线电视系统经营者一旦与4个频道供应者达成购买协议，即已占满其所有可利用频道，爰此，达到此一标准之有线电视频道供应者，实已具有市场影响力，故其与有线电视系统经营者之垂直结合，对限制竞争之不利益已明显大于整体经济之利益。
(2)频道节目在市场上具有不可或缺之地位：若某一频道节目在市场上已具有不可或缺之地位，该有线电视频道供应者因已拥有一定之市场影响力，故其垂直结合案件，本会将特别重视其具有市场影响力所产生之限制竞争之不利益影响。
2.具有市场影响力有线电视系统经营者参与之垂直结合案件：一般而言，单一有线电视系统经营者之市场占有率，应以其收视户数占所属经营区收视户总数之比例来计算。有线电视系统经营者在单一经营区之市场占有率达到1/4以上，其结合案件即应向本会提出申报。惟有线电视系统经营者若仅在单一经营区达到1/4以上之市场占有率，未必对整体系统市场具有重大影响力，故在评估有线电视系统经营者之市场影响力时，应同时考量与该有线电视系统经营者具有控制或从属关系系统经营者之市场占有率。参与垂直结合之有线电视系统经营者，若具有左列情形之一者，则其结合限制竞争之不利益亦已明显大于整体经济之利益：
(1)与该垂直结合事业具有控制或从属关系之有线电视系统经营者，其订户数合计超过全国总订户数1/3：若有线电视系统经营者之订户数达到此一标准，一旦决定停播某频道，不仅将对全国1/3以上之收视户权益产生影响，对有线电视频道供应者更会造成极大之伤害。
(2)与该垂直结合事业具有控制或从属关系之有线电视系统经营者，超过全国有线电视系统经营者总家数1/3：若事业控制或从属之有线电视系统经营者数目超过总家数1/3，显已掌握极大之市场力。
(3)超过同一行政区域有线电视系统经营者总家数1/2，但同一行政区域只有1家有线电视系统经营者时，不在此限：有线广播电视垂直结合，可能提高非垂直结合关系频道节目「断讯」之风险，为维护收视户权益，对同一行政区域有线电视系统经营者与上游有线电视频道供应者结合时，应有较高之限制。但若因行政区域地形或其它事实上因素，仅有1家有线电视系统经营者愿提供服务时，则不在此限。
(四)相关主管机关意见：结合行为有高度限制竞争之不利益时，若基于产业政策、行政管理、传播文化政策或科技发展等事实上原因所必需，经由相关主管机关叙明其理由，且表示其必要性者，本会基于行政一体原则，仍应衡量主管机关对该结合案正面支持之强度。
参、
有线电视相关事业联合行为之规范一、有线电视频道供应者「联卖」行为有线电视频道供应者与有线电视系统经营者，常因双方无法就交易条件达成协议引发交易纠纷，造成市场失序，进而损及收视户权益之情事发生。深究其原因，除因价格或其它交易条件无法达成合意之单纯商业问题外，亦隐藏多家有线电视频道供应者「共同销售」频道节目之行为，业界习称为「联卖行为」。有线电视频道供应者系以制作或代理销售频道节目为主要业务，各频道节目之内容虽未尽一致，且受著作权法保护均具有独特性，然以其俱系提供收视户信息、娱乐功能观之，频道节目间仍具有替代之可能性。是各有线电视频道供应者间，显系处于相同产销阶段之水平竞争者之关系。倘有线电视频道供应者彼此以契约、协议或其它方式之合意，共同进行频道节目销售业务，意图藉由共同之市场力量，提升对系统经营者之议价能力，该行为除影响有线电视频道供应者间之竞争，更可能透过对有线电视系统经营者之垂直交易限制，排挤其它频道供应者之交易机会，造成频道节目销售通路之封锁，而产生反竞争效果。
(一)按公平交易法第7条规定：「本法所称联合行为，谓事业以契约、协议或其它方式之合意，与有竞争关系之他事业共同决定商品或服务之价格，或限制数量、技术、产品、设备、交易对象、交易地区等，相互约束事业活动之行为而言。
前项所称联合行为，以事业在同一产销阶段之水平联合，足以影响生产、商品交易或服务供需之市场功能者为限。
第一项所称其它方式之合意，指契约、协议以外之意思联络，不问有无法律拘束力，事实上可导致共同行为者。同业公会藉章程或会员大会、理、监事会议决议或其它方法所为约束事业活动之行为，亦为第二项之水平联合。」另公平交易法第14条又对联合行为定有禁止规定。联卖行为是否构成公平交易法第7条所称「联合行为」，须依据具体个案就系争共同销售行为之合意内容及履行情形加以认定。当有线电视频道供应者与其它业者进行共同销售频道节 目行为时，倘有强制交易相对人一并购买各该频道供应者所供给之频道节目之情形；或虽未强制要求交易相对人一并购买，然共同行为之实施，实质上仍有导致交易相对人同时购买各该频道节目之可能时(例如同时购买各该频道供应者之节目，则享有显不合理之套装价格优惠)；或有其它为达成水平联合目的，而共同对系统经营者采取垂直交易限制之情形，则前开有线电视频道供应者间之共同销售行为，对于交易相对人交易过程及决策订定有实质影响，应可认构成公平交易法第7条之「联合行为」。
(二)执法实务上，倘有线电视频道供应者之共同销售行为，在外观上有下列情形之一者，即有「联合行为」高度风险：
1.共同对交易相对人报价。
2.共同与交易相对人进行洽商。
3.协议共同收取交易价金后再拆帐或均分。
4.协助推广其它频道供应者之频道节目。但协助推广者以胁迫、利诱或其它不正当方法订定限制竞争约款，使他事业不为价格之竞争及为联卖频道节目之行为，有违反公平交易法第19条第4款规定之虞。
二、有线电视系统经营者「统购」行为有线电视系统经营者「统购」行为，系指有线电视系统经营者以契约、协议或其它方式之合意(例如组成联盟或联机等类似组织)，共同向有线电视频道供应者议价购买频道节目。目的在藉整体共同之市场地位，增强与有线电视频道供应者谈判议价之力量。惟此种同一产销阶段之水平联合，有违反公平交易法第14条规定之虞；另一方面，倘事业(包括第三人，例如有线电视频道供应者)系以胁迫、利诱或其他不正当之方法，使其它系统经营者参与上述行为，涉有违反同法第19条第4款规定之虞。
(一)同一经营区域内之有线电视系统经营者，合意共同购买频道节目之行为，足以影响市场竞争功能或不利于整体经济与公共利益者，涉有违反公平交易法第14条规定之虞。
(二)不同经营区域之有线电视系统经营者，与其关系企业及直接、间接控制之有线电视系统经营者，有下列情形之一，而共同购买频道节 目者，涉有违反公平交易法第24条规定之虞︰
1.订户数合计超过全国总订户数1/3。
2.超过同一行政区域有线电视系统经营者总家数1/2。但同一区域只有1家有线电视系统经营者不在此限。
3.超过全国有线电视系统经营者总家数1/3。
(三)事业及其关系企业销售频道节目总数，超过有线电视系统经营者可利用频道数之1/4，其要求同一区域内之有线电视系统经营者共同购买其频道节目者，涉有违反公平交易法第19条第4款规定之虞。
(四)前项事业要求不同区域间之有线电视系统经营者，共同购买其频道节目者，涉有违反公平交易法第24条规定之虞。
(五)有线电视系统经营者涉及共同购买有线电视频道节目或有线电视频道供应者不当要求交易相对人共同购买其频道节目，若合致公平交易法相关条款之禁制规定者，仍依违反各该条款论处。
三、有线电视系统经营者联合定价或共同抵制行为有线电视系统经营者以契约、协议或其它方式之合意共同约定有线电视收费价格，或共同拒绝播送某些频道节目，涉有违反公平交易法第14条联合行为规定之虞。另具有收视户数议约优势之多系统经营者
(简称ＭＳＯ)要求市场上之主要频道供应者采取授权费分配方式，协议共同收取交易价金后再拆帐或朋分之行为，亦有违反公平交易法第14条规定之虞。
肆、
有线电视相关事业其它限制竞争及不公平竞争行为之规范一、有线电视系统经营者滥用市场力量行为特定区域之有线电视系统经营者，若处于无竞争之状态，或具有压倒性之市场地位，而对价格有不当决定等滥用其市场地位之行为，涉有违反公平交易法第10条规定之虞；或其虽非公平交易法所称之独占事业，有滥用其优势市场地位，强迫交易相对人(如收视户或频道供应者)接受不公平交易条件之情事，而足以影响交易秩序，涉有违反公平交易法第24条规定之虞。倘有线电视频道节目授权议约时程冗长，系统经营者一方面向收视户预收1个月以上收视费，另一方面却在频道供应者考量收视大众权益，避免断讯而延长授权期间，拖延相当期日拒不支付延长授权期间授权费之行为，已悖离正常商业行为，如其对商品价格或服务报酬为不当之决定、维持或变更，或造成频道供应者经营困难等情事，则有违反公平交易法第10条规定之虞。
二、独家区域代理行为独家区域代理行为可区分为两种类型：
(一)有线电视频道供应者授权特定有线电视系统经营者独家代理销售其频道节目，由于该特定有线电视系统经营者与同区其它有线电视系统经营者系处于同一水平产销阶段之竞争者，遂使同区其它有线电视系统经营者之节目来源，仰给于获得独家代理权之竞争对手，致竞争上处于劣势地位，无异于有线电视频道供应者对于特定市场同一竞争阶层之事业，采取不同之交易条件，若无正当理由而有限制竞争或妨碍公平竞争之虞，涉有违反公平交易法第19条第2款规定之虞。
(二)若有线电视系统经营者，为掌握竞争者频道节目来源，以在竞争上取得优势，遂要求上游之频道供应者，就特定区域只得单独授权该有线电视系统播出或由该有线电视系统独家代理，不得与其它有线电视系统经营者交易。此一行为无异于促使有线电视频道供应者对特定区域之系统经营者断绝供给，或不正当限制交易相对人(即有线电视频道供应者)事业活动而与其交易之行为，若有限制竞争或妨碍公平竞争之虞者，涉有违反公平交易法第19条第1款或第6款规定之虞。
三、有线电视频道节目差别供应行为有线电视频道节目差别供应行为系指有线电视频道供应者无正当理由拒绝与特定有线电视系统经营者交易；或就同一频道节目，对有竞争关系之有线电视系统，无正当理由以不同之价格或价格以外之条件进行交易；若有限制竞争或妨碍公平竞争之虞者，涉有违反公平交易法第19条第2款规定之虞。
四、有线电视系统经营者不当利诱交易相对人行为有线电视系统经营者违反本会订定「处理赠品赠奖促销额度案件原则」办理附送赠品或赠奖活动，或以明显偏低之价格，利诱竞争者之交易相对人与自己交易之行为，若有限制竞争或妨碍公平竞争之虞者，涉有违反公平交易法第19条第3款规定之虞。
五、有线电视频道供应者频道节目搭售行为
(一)有线电视频道节目于制作、销售、收视应均为独立可分，并无同时生产、销售或消费之必要理由。频道节目商品本身又受著作权法保护而具有独特性，消费者经由长期阅听易对频道节目产生收视习惯，各项频道节目均拥有相当固定之收视族群。而系统经营者之经营方式系以线缆传送频道节目供公众收视收听，频道节目当为其重要之经营要素，且受限于著作权法规范，有线电视系统经营者非经由有线电视频道供应者正式授权，否则无法合法播出节目，是以有线电视系统经营者对于频道节目之正常供给有相当之依存度。有线电视频道供应者倘挟前开优势市场地位，要求有线电视系统经营者就多数频道节目一并议价、整批交易时，则将产生以下之反竞争效果：透过多数频道节目整批交易(bundling)，有线电视频道供应者之市场力得以不当延伸或扩张；使有线电视系统经营者丧失合理选择单一频道节目之机会，不当剥夺买方剩余；有线电视系统经营者所能容纳频道节目之数量有限，前揭整批交易限制，将排挤其它频道供应者与系统经营者之交易机会，造成频道节目销售通路之封锁。是以，有线电视频道供应者倘强制有线电视系统经营者就多数频道节目一并议价、整批交易等方式「搭售」频道节目，可能构成公平交易法第19条第6款「不正当限制交易相对人之事业活动为条件，而与其交易之行为」。
(二)有线电视频道供应者若强制要求有线电视系统经营者就多数之频道节目一并交易，即认其构成不正当限制交易相对人之事业活动，合致公平交易法第19条第6款之要件。惟有线电视频道供应者倘已提供个别频道节目之报价，且不排除与有线电视系统经营者就所销售之个别频道节目进行交易之可能，但对于同时购买多数频道节 目之有线电视系统经营者，则另提供较低廉之「套装价格」，前开行为是否仍构成强制搭售频道节目行为，应视其优惠情形而定。盖按有线电视频道供应者制作或代理频道节目所投入之成本，通常于制作频道节目或签订代理契约时即已确定，而频道节目几可无限制重复授权系统经营者播出，对有线电视频道供应者而言，多授权一个系统播出节目对总成本影响极其细微。有线电视频道供应者倘挟前开成本特性，肆意调整频道节目之单价及套装优惠，藉以左右有线电视系统经营者对频道节目之正常选择，势必对市场效能竞争造成妨害，并使交易相对人丧失自由选择频道节目之机会。是以，于有线电视频道供应者销售频道节目过程中，除应要求有线电视频道供应者报价及交易程序上，确实提供有线电视系统经营者单独购买之信息与机会外，对于藉由「套装价格」方式，给予同时购买多数频道节目之系统经营者大幅优惠行为，仍有适度规范管理之必要。
(三)倘有线电视频道供应者订定频道节目之「个别单价」与「套装价格」，在客观上足以遏制有线电视系统经营者选择购买单一频道节目之意愿，迫使有线电视系统经营者购买套装频道节目，仍可能构成强制搭售频道节目行为，涉有违反公平交易法第19条第6款规定之虞。至于如何判断频道供应业者之「个别单价」与「套装价格」，具有强制搭售频道节目之实质效果，则可以下述两阶段方式检验：
1.首先以快速审视(quicklook)方式，先剔除完全无可能形成强制搭售频道节目之「套装价格」情形：一般而言，若有线电视频道供应者对于同时购买N个频道节目之有线电视系统经营者给予套装优惠，而其优惠价格不低于该套装中任何(N-1)个频道节目组合个别单价之总合，由于选择购买其中(N-1)个频道节目成本，不超过同时购买N个频道节目之成本，该套装优惠尚不致使原本仅欲选择购买其中(N-1)个频道节目之有线电视系统经营者，同时购买N个频道节目，因此该套装优惠折扣似无可能形成强制搭售频道节目之虞。
2.对于无法通过第一阶段检验之「套装价格」情形，则再综合审酌下列事项：
(1)系争套装频道节目「个别单价」及「套装价格」之安排与对应关系。
(2)有线电视频道供应者销售套装频道节目之合理成本节省事由。
(3)系争套装频道节目之数量及内容。
(4)对具有竞争关系之其它频道节目影响。
(5)对交易相对人选择空间之影响。
(6)其它合理事由等因素。本会并依据「合理原则」综合判断该「套装价格」是否具有强制搭售频道节目之实质效果，而构成违反公平交易法第19条第6款。
3.有线电视频道供应者在与有线电视系统经营者进行频道节目交易时，仍得就实际交易数额、支付方式、信用风险、成本差异、附属交易条件(如完整或定频播出频道节目之约定)及其它合理事由等因素，给予有线电视系统经营者适度折扣优惠，惟其折扣优惠不得有违反公平交易法之差别待遇或不正当限制交易相对人事业活动之情形。
六、有线电视频道供应者频道节目隐匿重要交易信息行为
(一)有线电视频道供应者有下列情形之一者，可能构成公平交易法第24条足以影响交易秩序之显失公平行为：
1.未对交易相对人充分揭露其个别频道节目之授权价格或其优惠计算方式者。
2.对同时销售2个以上节目之组合另有优惠，未对交易相对人充分揭露其优惠计算方式者。
3.实际从事交易时，拒绝以对外揭露之授权价格或优惠计算方式从事交易，而无正当理由者。
(二)前项之授权价格或优惠计算方式如有调整，仍须于调整时对交易相对人充分揭露。
伍、
结语本规范说明系针对有线电视相关事业经营行为，就可能涉及公平交易法之态样例示说明；惟个案之处理仍须就具体事实加以认定。