发布文号: 青政发[2004]27号
各区、市人民政府，市政府各部门，市直各单位：
近年来，全市上下积极探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，不断推进国有企业改革和国有经济布局调整，取得了明显成效。从1994年至2003年，全市共有1219户国有(集体)企业完成了各类改制，其中434户企业中的国有资本实现了整体退出，91户企业中的部分国有产权实行了转让，有效地促进了全市经济的持续、健康、快速发展。但也应看到，目前我市的国有资本结构与社会经济发展的要求仍存在一定的差距，主要表现为：国有资本分布领域过宽，国有经济布局不够合理；国有资本比重偏高，“一股独大”的问题仍比较突出；国有企业层级多、管理成本高，经济效益不理想；行政事业单位所属企业脱钩工作不彻底，国有资本退出工作进展相对缓慢等。为进一步提高国有经济的运行质量，增强国有经济的控制力和带动力，促进投资主体多元化和经济成分多样化，现就加快推进我市国有资本结构调整提出如下意见：
一、国有资本结构调整的原则
(一)坚持发展导向原则。国有资本结构调整应当符合我市发展“三大特色经济”、构筑“四大工业基地”、培育“五大产业群”的总体要求，以科学的发展观推进结构调整和产业升级，坚持在发展中推进调整，在调整中促进发展。
(二)坚持市场化运作原则。国有资本结构调整应当采取市场化运作方式，充分发挥产权市场的价格发现功能，提高资源配置效率，实现产权转让的公开、公平、公正。国有资本退出除按规定程序批准由内部职工买断的外，其他应当通过产权市场竞价转让。
(三)坚持退进有序原则。国有资本结构调整应当区别具体情况，分类、分步、有序推进，切实降低国有经济比重。调整中要协调处理好加快退出和重点进入的关系，对我市确定的重点发展项目，国有资本应当保持必要的增量投入，实现国有资本进而有为，退而有序。
(四)坚持有效监管原则。国有资本结构调整应当严格工作程序，规范操作，严禁越权审批。要加强资产评估管理，严把资产评估关，企业改制涉及国有资本退出的，其资产评估报告应当经国资监管机构核准、备案。要加大对评估机构和评估项目的监督稽查力度，对执业状况差，造成国有资产流失的要严肃处理。要充分发挥国有资产监督人员的作用，加强对企业改制过程的监督，防止国有资产流失。
二、国有资本结构调整的目标
国有资本结构调整的总体目标是：少数关键行业领域和龙头骨干企业国有资本相对控股，继续保持大企业大集团对全市经济发展的拉动作用。其他一般竞争性行业领域和中小企业国有资本原则上要全部退出。积极吸引境内外、埠内外各类资本参与国有企业改组改造，实现投资主体多元化和经济成分多样化，提高全市经济运行的质量和水平。培育规范有序的市场环境，充分发挥市场在优化资源配置中的作用。具体目标是：至2005年6月底前，部分大中企业和大部分中小企业实现国有资本有序退出，国有资本只在少数关键行业领域和龙头骨干企业保持相对控股；至2005年12月底，基本完成国有资本结构调整，国有资本的增值力、国有经济对国民经济的控制力和主导作用明显增强，产权主体实现多元化，现代企业制度基本建立和完善，企业核心竞争力明显增强。人员分流安置、国有资产处置和企业债务处理等问题得到妥善解决，以改革促发展、保稳定的新局面基本形成。
三、特定领域国有资本结构调整的主要内容
(一)粮食储备和广电、报业、新闻出版等行业领域，国有资本应当保持控制、主导地位。根据国家规定，粮食储备行业应当保持国有独资经营。广电、新闻出版、报业等行业是党和政府宣传方针政策、开展思想教育、传播先进文化和科学理论的重要阵地，在结构调整过程中要严格遵守国家的政策规定，坚持国有资本绝对控制，适度放开。具体调整实施意见由国资监管机构会同相关部门研究提出。
(二)在城市市政公用事业领域，积极推进国有资本结构调整，实行行业特许经营权制度，放开经营市场和作业市场，促进有序竞争，提高发展水平。城市市政公用事业领域兼有公益性和经营性双重属性，其国有资本结构调整应当以产权制度改革为突破口，以体制创新和机制创新为动力，按照全面规划、统一管理、市场运作的原则积极推进，实现政事、政企分开，建设、管理、养护分离，并逐步实现投资多元化、运作市场化、经营企业化、服务规范化。要尽快建立实施行业特许经营权制度，放宽市场准入条件，允许非公有资本进入法律法规未禁入的领域，但公益性强的领域应设定资本准入标准。要加大市场监管力度，促进有序竞争，确保有效供给，维护社会稳定。
城市市政公用事业领域的国有资本结构调整应当针对各行业的属性、特点，采取不同的调整策略。公交、供热、供水、供气和污水处理等经营性较强的领域，允许社会资本投资经营。需由国有资本控股的，国有资本应当相对控股经营；城市绿地、道路照明等公益性强的领域，要继续保持国有独资，但应实行企业化经营，要放开作业市场，采取招投标、发包等方式选择作业单位，实行管养分离，提高运营效率。
要积极探索创新投融资方式，盘活存量资产。盘活存量国有资产应当通过公开招投标的形式，采取有偿转让、租赁等市场运作方式。对资金需求量大、建设周期长的跨海大桥、城市地铁、轨道交通等大型基础设施项目，要根据城市建设和发展的需要，积极探索采用TOT、BOT、ABS等融资方式，保证我市大型基础设施项目建设的资金供给。通过创新投融资方式，吸引境内外、埠内外各类资本积极参与，有效降低政府债务风险，推进我市基础设施、市政设施和生态环境建设逐步走上良性发展的轨道，进一步改善城市环境。
(三)文化、卫生领域国有资本应当在提供基本保障服务、促进繁荣发展方面对社会资本发挥引导、带动作用。文化领域应当按照国有资本引导带动、社会资本有效参与，促进文化产业规模化、推动文化市场繁荣发展的思路，推进国有资本结构的调整。在理顺产权关系的基础上，由国资监管机构会同文化主管部门研究组建文化产业投资营运机构，授权其经营文化领域的存量国有资产。大型文化设施建设，可以国有资本为主导，也可采用BOT等多种方式，吸引社会资本投资运营。同时，要结合城市的改造和建设对存量国有资产进行结构调整，除国家政策规定必须实行国有资本独资或控股经营的外，均应通过产权制度改革实现国有资本有序退出。建立和完善文化市场准入制度，加强市场监管，繁荣社会主义文化事业。
卫生领域的国有资本结构调整，要围绕建立和完善公共卫生体系展开，在确保满足基本医疗服务的前提下，重点盘活存量资产，通过重组优化资源配置，改善卫生医疗机构布局。对可以推向市场的部分城镇公立卫生医疗机构，要按照所有权与经营权分离的原则，探索产权制度改革的有效途径与方式，吸引社会资本、技术和管理等要素，推进产权主体多元化。盘活存量资产形成的置换变现收入，主要用于建立公共卫生体系。同时，建立规范的执业准入制度，强化行业监管。具体调整意见，由国资监管机构会同卫生主管部门研究提出。
广电、报业、新闻出版、文化、卫生和城市市政公用事业等特定领域的国有资本结构调整工作，应当结合全市事业单位改革同步推进。
四、经营性领域国有资本结构调整的主要内容
(一)对我市“三大特色经济”、“四大工业基地”和“五大产业群'所涉及的行业领域，通过结构调整重点发挥国有资本的引导、带动作用。在发展港口、海洋、旅游三大特色经济，构筑家电电子、石油化工、汽车机车船舶集装箱制造、新材料四大工业基地，培育电子、石化、汽车、造船、港口五大产业群的过程中，应当通过国有资本结构的持续动态调整，充分发挥国有资本的引导、带动作用，适时引导重点产业和项目，推动产业升级和产业结构优化。要加快推进投资类企业的改组、改制，实现投资主体多元化，使其成为治理规范、有效运作，独立承担有限责任的市场主体。
(二)对符合我市产业政策的龙头骨干企业，通过结构调整逐步降低国有资本比重，实现企业产权主体多元化。除少数企业保持国有资本绝对控股外，对部分资产状况好、盈利能力强，对我市经济发展贡献水平高、拉动效应明显的企业，保持国有资本相对控股，企业的具体名单由市政府确定。要通过国有企业改革和国有资本结构调整，完善产权结构和法人治理结构，推动企业经营机制转换，形成一批核心竞争力强、拥有自主知识产权和知名品牌的大企业大集团，有效地保持并增强其对我市经济发展的贡献能力和产业拉动效应。
(三)除保留国有资本的企业外，其他企业均应通过产权制度改革实现国有资本整体退出。对改制退出有难度的企业和“壳”企业的资产要实行集中管理，最大限度地盘活存量资产。处于一般竞争性领域的企业集团和中小企业，国有资本应当整体退出。在具体调整过程中，有条件实现国有资本整体退出的，应一步调整到位；暂不具备整体退出条件的，可先由国有独资调整为绝对控股或相对控股，再调整为适度参股，直至国有资本全部退出。企业二次改制时，仍享受原整体退出时的有关政策。改制退出有难度的企业可委托资产托管机构，对企业的有效资产实行集中管理，通过土地盘活、国有资产收益统筹支付等方式，力求实现资产盘活、人员安置和债务理顺的“多赢”局面。
五、国有资本结构调整的进度安排
(一)公共产品和服务、城市市政公用事业等特定领域。
1、广电、报业、新闻出版、文化、卫生和城市市政公用事业等特定领域的国有资本结构调整工作，应当根据国家的有关政策规定确定进度安排，做好规划，在政策允许时尽快实现产权主体多元化。
2、公交、供热、供水、供气和污水处理等行业领域的国有企业，目前仍为国有独资经营的，要在2004年12月底以前实现产权主体多元化；已实现多元化资本结构，但需由国有资本控股的，要在2005年6月底以前实现相对控股经营。被确定为完全放开经营的领域，要在2004年12月底以前实现国有资本整体退出。
3、在理顺产权关系的基础上，文化领域从事一般经营性活动的国有单位，原则上应在2004年底以前完成产权制度改革，实现国有资本有序退出；需保留国有资本主导地位的，应在2004年12月底以前实现产权主体多元化的调整目标。卫生领域可以推向市场的公立公共卫生医疗机构的产权制度改革工作，年内组织专题调研，研究提出实施方案，力争在2005年底以前取得重要突破。
(二)经营性领域。
1、需保持国有资本相对控股的少数龙头骨干企业，应当根据各企业的实际情况，制定分步推进计划。目前仍为国有独资性质的企业，应在2004年12月底以前实现产权主体多元化，保持国有资本相对控股；已实现产权主体多元化，但国有资本仍保持绝对控股的企业，应当通过结构调整进一步降低国有资本比重，在2004年12月底以前实现国有资本相对控股。
2、国有资本需整体退出的企业，要加快改制退出的步伐。其中，2004年6月底以前，中小企业完成国有资本整体退出的企业户数应不少于50％，2004年12月底以前基本完成退出工作；处于一般性竞争领域的大企业和企业集团，国有资本的退出应当根据各自的实际情况，合理安排工作进度，于2005年6月底以前实现完全退出。
六、国有资本结构调整的政策措施
(一)加强组织领导。在全市国资管理体制改革以前，由市国有企业改革领导小组负责全市国有资本结构调整工作的组织实施，负责对结构调整中重大事项的决策和各项任务、措施的督促落实。
(二)加强国有资产收益预算管理。建立国有资产收益台帐，摸清底数，实施专户管理。按照国家有关规定制定我市国有资产收益监督管理办法，研究建立国有资产预算管理体系。加强对全市国有资产收益的统一管理，为支付结构调整成本提供资金保障，增强国有资本对重点产业项目的增量投入能力。
(三)培育和发展区域性产权市场。整合产权交易市场资源，打破条块分割，集中优势资源，明确发展定位，培育立足青岛、辐射山东、面向沿黄的区域性产权市场，遵循“公开、公平、公正”原则和“法制、监管、自律、规范”的方针，为我市国有资本结构调整和中小企业融资提供服务平台。对国有资本结构调整中的产权转让项目，除按规定程序批准向内部职工出让外，应当按照国家及我市的相关规定，在产权交易市场公开挂牌转让，转让方式要符合有关规则的要求。产权交易市场在发挥价格发现功能作用的同时，要积极探索为企业股票融资和债券融资提供中介服务的有效方式。国有资产监管机构应当按照国家和我市的有关规定，采取切实措施做好产权市场的监管工作。
(四)加快行政事业单位所属企业的国有资本退出工作。行政事业单位目前所管理的各类企业，除确因履行特定职能需要保留的外，均应当按照结构调整的要求，推进脱钩改制工作，实现国有资本完全退出。
(五)强化监督工作，切实防止国有资产流失。在国有资本结构调整过程中要加强内外监督和风险控制，提高企业内部民主监督的有效性，充分发挥国有资产监督人员的作用。监察、审计、工商、国资等部门在结构调整工作中要切实履行职责，对国有产权交易的全过程实施有效监控，及时纠正违法违规行为，防止国有资产流失。
(六)加强法规建设，规范监督管理工作。尽快制订出台贯彻《企业国有资产监督管理暂行条例》实施办法、国有资产流失查处办法等政府规章和规范性文件，为推进国有资本结构调整工作提供制度保障。
二○○四年三月二十六日