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党的十一届三中全会以来，陕西的住宅建设有了较大的进展，在一定程度上缓解了住房紧缺的矛盾。但是，几个大中城市住房困难的状况仍十分突出，特别是现行的“国家包、低租金、福利制、实物分配型”的住房制度，存在着严重的弊端，因而，改革住房制度势在必行。根据国务院有关住房制度改革的规定和要求，结合我省实际情况，特制定《陕西省城镇住房制度改革总体方案》。
一、主要目标
全省城镇住房制度改革的根本目的是：从改革公房低租金制度着手，将现行的实物福利制度逐步改变为商品货币制度，使住房这个大商品进入消费品市场，逐步实现住房商品化和住房资金投入产出的良性循环，努力缓解居民住房困难，不断改善居住条件，发展房地产业，更好地促进国民经济发展。为此，我省房改的分阶段目标如下：
（一）“八五”目标。以改变低租金、无偿分配为基本点，公房租金标准力争达到或接近实现简单再生产的三项因素（维修费、管理费、折旧费）的计租水平，逐步增加家庭住房消费支出的比重；紧紧围绕“解危”“解困”，重点解决危险住房和人均居住面积在三至四平方米以下的住房困难户和无房户住房的问题；使人均居住面积达到七平方米（使用面积为十平方米），住房成套率达５０％左右；建立城市、单位和个人三级住房基金，使之合理化、固定化、规范化，保证住房建设有稳定的资金来源，并通过改革奠定机制转换的基础。
（二）“九五“目标。到二０００年，公房租金标准要努力达到五项因素（维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税）的成本租金水平，使家庭住房消费结构基本趋于合理；大力发展住房成套率，使之达到６０－７０％，城镇人均居住面积达到八平方米（使用面积为十一点四平方米），群众居住条件和居住环境得到明显改善；发育房地产市场，建立健全住房资金的融资体系，加速机制转换，初步实现住房建设资金投入产出的良性循环。
（三）长远目标。住房租金标准要达到八项因素（前述五项再加上土地使用费、保险费和利润）即商品租金水平，家庭住房消费更加合理；住房成套率大大提高，每户有一套舒适的住房，形成房地产市场和住房融资体系，完成住房商品机制的转换，实现住房商品化、社会化。
二、基本原则
全省城镇住房制度改革必须遵循以下原则：
－－坚持政府、单位、个人三者共同负担的原则。充分发挥三者积极性，扩大资金来源，加快住房建设步伐。
－－坚持租、售、建、管并举的原则。努力形成一个提高租金、促进售房、回收资金、多建新房、加强管理的联带序列。
－－坚持在统一政策下的因地制宜、分散决策的原则。房改以市、县为基本单位进行。各市、县在执行全省房改总体方案的前提下，从实际出发，确定自己的改革步骤、办法和措施，制订实施方案，精心组织落实。
－－坚持机制转换的原则。改革住房分配体制、投资体制、消费体制、建设体制、管理体制和住房金融制度，形成一种体现社会主义有计划商品经济要求的新的住房制度和运行机制，逐步实现住房商品化。
－－坚持积稳妥的原则。改革步伐既要积极力争实现党和政府提出的战略目标的要求，又要与国家、单位、个人的承受能力相适应。
三、实施办法
全省城镇住房制度改革实施办法是：提租发补贴，实行公积金，租房购债券（或租房交保证金），出售公有房，集资多建房，分级设基金，建立房改委。
（一）提租发补贴
合理调整公房租金是房改的核心环节。提高房租应着眼于租售比价的合理化。租金的调整采取分步到位的办法，同时本着多提少补的原则，相应给予适当补贴。
１、重新建立健全租赁合同，明确租赁期限及双方的权利和义务。凡城镇公有住房，在同一城市（县城）实行同一租金标准。收取公有住房租金一律以住房使用面积计算。
２、分步提租与补贴的具体要求是：起步时，租金至少提高到维修费、管理费两项因素之和的一半；在二至三年内，租金提高到维修费、管理费两项因素水平；在四至五年内，租金提高到维修费、管理费、折旧费三项因素水平；二０００年年底前，公房租金提高到维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税五项因素水平。本着多提少补的原则，提租后新增租金由个人、单位、国家共同负担。随着工资制度的进一步改革，再逐步过渡到商品租金。居住单位集体宿舍和自有私房的职工，暂不发给住房补贴。
县城和建制镇应从自己的实际情况出发，确定相应的办法。
３、新配公有住房实行新租金标准。凡从一九九二年元月一日起分配的新建公房和迁出腾空的旧公有住房，其租金标准最好一步到位，即达到成本或准成本租金水平，如果有困难，至少也不得低于包括管理费、维修费两项因素的水平，并按上述要求相应给予补贴。
４、实行住房超面积加收房租。职工拥有两处以上且住房面积超过当地政府规定住房标准的必须退回多占住房。超标部分的租金标准，不得低于商品租金的水平。在一套住房内，确因设计、结构等原因不可分割且超过使用面积在八平方米以内的，可暂不按超标处理。职工住房面积标准和超标加租办法，各地可按国家和省有关文件制定。
５、补贴资金的来源。住房补贴资金，企业承担的部分，在住房的折旧费、大修理基金和管理费中列支，不足部分可进入成本；新房新租实转所发住房补贴的资金，企业可以进入成本；全额预算的行政事业单位承担的部分列入预算；差额预算事业单位承担部分，按差额比例分别比照全额预算单位和企业开支渠道列支；自收自支事业单位承担的部分，比照企业开支渠道列支。
（二）实行公积金
公积金是一种义务性的长期储蓄。实行公积金制的单位，职工和单位都要按月收缴占标准工资一定比例的公积金，两者均归职工个人所有。通过长期的储蓄积累，提高职工家庭解决自住住房的能力，扩大住宅建设资金的投入产出和融通。
１、凡在我省城镇工作并有当地常住户口的行政、事业和企业单位的在职职工（固定工、合同工和计划内临时工），均实行公积金制度。不具备条件的县城可暂不实行。离休干部和退休职工、计划外临时工和”三资“企业中的外籍职工，不实行公积金制度。
２、公积金收缴额，等于职工标准工资乘以公积金收缴率。一九九二年至一九九三年全省公积金收缴率分别定为３％－５％，以后随着经济发展和个人收入的变化，可以分别进行调整，每年公布一次。存储公积金的利息，比照银行活期存款利率进行结算。公积金及其利息作为个人收入，无论收缴、提取、继承或受遗赠，均可免交个人收入调节税。
３、公积金的来源。个人承担的部分，由个人支付；企业提供的部分，由企业公有住房提取的折旧划转解决，不足部分经各级财政核定，可在成本中列支；行政事业单位提供的部分，原则上由其自有资金解决，不足部分经各级财政部门核定后，可由国家预算适当安排。
４、公积金的使用和提取。（１）同一城市的职工家庭，可使用本户成员及其亲属积累的公积金支付购买自住住房、自建自住住房、私房翻建和大修等费用，如仍不足，可由户主按规定申请贷款，并按期偿还。其他一切费用不得用公积金支付。职工用公积金购买的住房如出售，须将原购买住房时使用的公积金如期如数存入原公积金的户名内。职工调动，公积金可以划转。职工离退休，其结余的公积金本息全部归还职工本人；职工出国定居，可将其个人提供的公积金本息归还给本人；职工在职期间去世，其结余的公积金本息，可由继承人或受遗赠人领取。（２）各单位原则上可以有偿使用本单位职工结余的公积金，专项用于住宅建设。
５、公积金由各级住房资金管理中心负责归集、管理和使用。公积金归集、存贷、结算等业务，委托专业银行代理。
（三）租房购债券或交保证金
为了多方筹集资金，加快住宅建设，在房改初始阶段，实行租房认购债券或租房交纳保证金办法。各市、县可从实际出发选取一种。
１、认购债券（缴纳租赁保证金）的标准。新公房每平方米使用面积认购债券（缴纳租赁保证金）定为二十元至五十元；原已承租的旧公房按同类新房的三分之一至二分之一认购（交纳）。各市、县可依据房屋的质量、结构、层次、朝向、设备等因素确定具体数额。
２、债券认购（缴纳租赁保证金）的方式。租房债券经住房管理部门核定，由住户个人向本地发售债券的代理银行一次性购买（租赁保证金由住户一次性足额向产权单位缴纳）。认购债券（缴纳租赁保证金）后，方可获得或重新确认住房租用权，并按规定缴纳房租。
３、债券（保证金）的收存、使用与返还。债券期限一般五年，可以转让。住房租赁保证金由产权单位收取并专项存入指定金融机构，只能作为周转金用于住宅建设，不得挪作它用。使用期一般不应少于五年，年利率定为３.６％，不计复利，到期后一次或分次偿还本息。购买公有住房者，租赁保证金可抵交购房款。
４、租住集体宿舍、母子房、宿办合一的职工，暂不认购债券，（缴纳租赁保证金）。
５、对烈属、离休干部和民政部门确认的社会救济、优抚对象，可区别不同情况，适当给予减免照顾。
（四）出售公有房
为逐步推行住房商品化，提倡和鼓励职工购买自住住房。
１、向城镇居民出售住房，主要是成套公房。可分两个层次：一是以市场价格向社会出售商品房；二是以标准价向单位职工出售公有住房。对已列入旧城改造规划地段的住房，地处临街宜改造为营业用房的住房，代管房产，产权尚有争议的房产以及具有历史意义的房产等，均不出售。
２、从一九九二年元月一日起，新竣工的公有住房先卖后租，优先从售给无房户和住房困难户。
３、按建筑面积标准价向单位职工出售公有住房。新建住房按标准价（住房本身建筑造价及征地、拆迁补偿费）为基价。在一九九二年至一九九三年内，为鼓励群众买房，按标准价计价时，征地和拆迁补偿费可暂由单位适当负担。旧公有住房以重置价（即上一年新建同类住房的本身建筑造价）成新折扣为基价。两者均按地段、朝向、楼层等因素确定售价。凡具有常住城镇户口，以自住为目的，且符合分房条件的职工，均可购买公有住房，单位要优先安排房源出售。按标准价售房以户为单位，每户只能购买一次。超过国家规定的住房标准部分，按市场价计价。
４、职工购房一次付清房价款，售房单位可把房价款７０％部分以２０％的折扣给予优惠。无力一次付清的，应先付不少于房价款３０％的现金，剩余部分可向银行申请抵押贷款，贷款期限根据职工的偿还能力和贷款金额确定。新房一般不超过十五年，最长不超过二十年，旧房最长不超过十年。
５、职工以市场价购买的公有住房，拥有全部产权；以标准价购买的公有住房，拥有部分产权。职工拥有部分产权的住房，可以继承，付清房款并住满五年后允许出售，原产权单位有优先购买权；售房收入扣除有关税费后的所得，按国家、集体、个人的产权比例进行分配。
６、严禁以过低价格出售公有住房。向职工出售公房价格，统一由各级评估机构评估，经同级房改、房地产、物价和国有资产管理部门核定，由市、县政府报省人民政府审批，各产权单位不得自行定价出售。
７、产权单位出售新建公房，免缴固定资产投资方向调节税、营业税；出售已租的旧公房，免缴营业税。购房者，免征房产税、和一次性的契税，通过出售公房筹集的住房资金，缓缴预算调节基金、能源交通基金和农业基础建设基金。
８、出售公有住房回收的资金，除提取１０％用于住宅公共部位的维修外，其余必须全部纳入住房基金，并存入指定的银行房地产信贷部，资金所有权归出售房产者所有，只能用于住宅建设和房改的融通周转资金。
（五）集资多建房
集资建房和合作建房是体现国家、集体、个人三结合解决住房困难的有效途径，要大力提倡，以有利于提高全省城镇居民的居住水平。
１、积极发展以“解危”“解困”为重点的集资、合作建房。各单位均可组织集资建房，无房户和住房困难户可优先参加，职工集资部分最低不得低于房屋单方工程造价的四分之一。各地可组织多形式的住房合作社发展合作建房，并实行个人筹资为主、单位资助、国家扶持、民主管理、自我服务的原则。
２、集资、合作建房享受优惠政策。凡以个人筹资为主的集资、合作建房，经各级房改委审核认定，不受固定资产投资规模限制，实行指导性计划管理，计划、规划、土地、城建、房管、建工等有关部门应优先办理各种手续；职工集资部分按国家规定减免有关税费，市、县政府也应减免市政建设配套费等有关费用。
３、集资、合作建房要以建楼房为主。逐步纳入综合开发建设的轨道，实行“统一规划，合理布局，综合开发，配套建设，科学管理”。对综合开发建设的住宅小区要实行统一管理，逐步实现住房管理社会化。
４、集资、合作建房的产权归属。采取以下方式：（１）产权共有。即产权由单位和参与集资的职工共有。属职工产权部分免缴房租。（２）产权公有。即职工集资款计抵租赁保证金后，产权归单位所有。（３）产权部分归职工个人所有。即单位按出售公有住房办法将集资所建的住房售给参与集资的职工，职工集资款计抵购房款后，产权归职工个人部分所有。
５、严格掌握住房建设标准。无论集资建房还是合作建房，新建的住房占地面积、建筑面积，都严格控制在国家和省有关规定的标准以内。对住房造价要严格控制，坚决制止不合理的收费，切实把住房造价降下来。严禁用公款高标准装修住宅。对个人自建住房，要加强规划和用地管理，尽可能采取统建；以发展有组织的个人建房，严禁以权谋私。
６、各市、县的旧城改造和新区开发，都要结合住房制度改革进行，努力做到互相促进。
（六）分级设基金
房改的中心问题是建立住房基金。根据国务院国发（１９８８）１１号文件精神，要分级建立住房基金，把围绕住房生产、经营、消费所发生的资金集中起来，变无序为有序，使之合理化、制度化、规范化。
１、立足现有资金的转化，逐步建立起城市（县城）、单位、个人三级住房基金。城市（县城）住房基金来源：市、县财政原来预算安排用于住房建设、维修和房租补贴的资金；按规定提取的房地产税和留成的投资方向调节税，出售公产住房以及拆迁安置私房户购买产权回收的资金；通过其它渠道筹集的资金。单位住房基金来源：按规定提取的住房折旧费、大修理基金；从留利中提取一部分资金；从福利基金、奖励基金中分离出来用于建房的资金，出售公产住房回收的资金；房租收入、住房租赁保证金（或债券）和其他渠道筹集的资金。个人住房基金来源：主要是公积金和其他住房储蓄。
２、各级住房基金的建立和管理，应与现行财政体制相一致。各级财政部门要按各级政府的房改政策规定，认真做好各级住房基金的划转和监督工作。在同一市、县内的房改政策、办法和实施步骤应当统一，所有单位不论隶属关系，都应服从当地人民政府对房改的统一部署。地方政府也要适当照顾到条条的体制特点，使条块之间的利益有所兼顾和协调。
３、各级住房基金统一由各级住房资金管理中心管理和使用。住房基金的信贷和结算业务，委托银行房地产存贷部统一办理。各级住房基金，必须坚持“专款专用、专户储存”的原则，统一筹划、管理和使用（城市之间住房基金也可以互相拆借），专项用于住房建设和住房制度改革，不得挪作它用或变相挪用。
４、金融部门要积极开展个人购房建房储蓄和贷款业务，实行住房抵押贷款购建房制度，从存贷利率和还款期限等方面鼓励职工个人购房和参加有组织的建房。
５、积极开展职工购房保险配套工作。由各地保险公司经办此项业务，坚持单独核算，保本经营，自求平衡的原则，以为房改服务为宗旨，不以盈利为目的，做到低费率经营。经办政策性购房保险免交有关税费，所得收益用于建立赔款准备金；专户存储的保费收入享受银行的优惠存款利率。
（七）建立房改委
为了确保房改的顺利进行，必须建立各级住房制度改革委员会（简称房改委）。
１、各级房改委是各级政府领导下的推行住房制度改革的决策、研究、管理和监督机构。
２、房改委的职责主要是：（１）负责住房制度改革实施方案的制定并监督实施，研究提出进一步深化房改的对策、方案和政策；（２）参与住宅建设的规划、计划、建设和住房管理的决策；（３）确定住房制度改革筹集资金的有关政策；（４）确定住房制度改革资金的投向和分配计划；（５）公布公积金收缴率、租房认购债券或租赁保证金缴纳基数、标准价房出售基价；（６）制订住房分配管理办法，并对住房分配进行监督；（７）负责辖区内各单位住房制度改革的业务指导。
３、各级房改委实行委员制。委员由各级政府分管住房制度改革的领导、政府有关部门负责人、部队代表、工会代表担任。
４、各级房改委下设两个常设机构：办公室，负责房改委员会的日常工作；住房资金管理中心，属事业性经济实体，负责房改资金的归集、管理和使用。省、市（地）、县都要建立房改委员会，并下设办公室和住房基金管理中心。
四、组织领导
城镇住房制度改革是一项利国利民的大事，也是一项艰苦细致的工作。搞好房改，关键在于组织领导。早改早主动，迟改则被动。房改贵在起步，贵在坚持，贵在落到实处。为了保证房改全面、持续、有序地推进，需要采取以下措施：
１、切实加强对房改的领导。领导的改革决心是推进房改的关键。各级政府应当高度重视，要将此项工作列入重要议事日程。主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，亲身投入房改实践，取得经验，指导工作。各级领导干部要以身作则，带头执行房改的各项政策规定，以自己的模范行为来推动房改。
２、积极开展宣传教育工作。各级宣传部门和新闻单位，要采取多种形式，大力宣传房改的重要性、必要性、紧迫性和有关方针、政策，增强广大群众的改革意识。要广泛听取群众意见，集思广益，以完善各项改革措施，并形成一个广泛的、坚实的群众基础。
３、分步实施、分类指导。一九九二年上半年省辖市全面房改的实施方案要出台；地区所在地城市和其他城市以及部分条件好的县，要在一九九二年年底前逐步出台；其余的县、镇要在一九九三年上半年起步。各地市要加强房改的分类指导，确保房改的顺利推进。
４、各有关部门密切配合，积极支持房改工作。各级计划、财政、税收、金融、劳动、人事、工商、物价、建设、土地、房地产等部门，都要制定与房改有关的配套改革措施，通力协作，共同完成房改任务，各级纪检、监察部门要加强房改工作的检查和监督，防止产生新的不正之风，对违法、违纪者必须严肃查处。
５、搞好对房地产市场的统一管理。各地要建立健全房地产交易规则，严禁非法买卖、投机倒把、牟取暴利等各种非法活动，确保房地产交易活动的正常发展。
６、房改方案实行分级审批。各市、县都要根据本方案制定自己的实施方案。省辖市、地区所在市的方案由省房改委员会审批；其他市、县方案由地（市）房改委员会审批，并报省房改办备案。
７、驻陕部队的房改，主要按照中央军委的房改部署进行，但凡与地方有关的房改，可参照本方案执行。
８、本方案自批准之日起实施，在实施过程中遇到的问题，由省住房制度改革委员会负责解释，并予以完善。
陕西省人民政府
一九九二年二月十一日