发布文号: 大政办发[2011]43号
各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
经市政府同意，现将《大连市全面推进依法行政规划（2011-2015）》印发给你们，请认真组织实施。
二〇一一年四月十八日
大连市全面推进依法行政规划（2011-2015年）
为深入贯彻《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号，以下简称《意见》），推进依法行政，实现建设法治政府的奋斗目标，根据《大连市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《辽宁省全面推进依法行政规划（2010-2014年）》，制定本规划。
一、指导思想和工作目标
1.指导思想。以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，坚持以人为本、执政为民，落实"法治政府建设取得新成效"要求，紧紧围绕大连市委、市政府推进"三个中心，一个聚集区"建设，实现"全域城市化"的中心工作，全面推进依法行政，加快实现建设法治政府的奋斗目标，为我市实现"十二五"国民经济和社会发展规划目标，促进经济社会科学发展，构建社会主义和谐社会，提供更加坚实的法治保障。
2.依法行政目标。
--《纲要》确立的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求有效落实；提出的全面推进依法行政、基本实现建设法治政府的目标有效实现；服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府等政府自身建设在法治轨道上实现有机统一。
--社会主义法治理念教育深入开展，与科学发展观相适应的法治观念普遍树立。行政机关工作人员，特别是各级领导干部的依法行政意识和能力明显提高，宪法至上、尊重法律、崇尚法治、保障人权、公平正义的氛围在行政机关内基本形成。逐步实现行政决策、行政执法、行政监督的法治化。
--科学合理的法治政府考核指标体系基本建立，依法行政各项工作得到及时、动态、量化、有序的评价。
--2014年，实现建设法治政府目标；2015年，启动法治政府建设上新台阶工作。
二、主要任务
（一）深化行政管理体制改革
3.加快转变政府职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，努力促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。全面正确履行政府职能，改善经济调节，严格市场监管，更加注重社会管理和公共服务，加快以改善民生为重点的社会建设，加强和创新社会管理。健全政府对所属部门职能争议的协调机制。更好地发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用。
4.深入推进政府机构改革。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，实行职责有机统一的大部门体制，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。按照精简、统一、效能的原则，努力促进政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变，行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效转变。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，提高行政效能。积极推进事业单位分类改革，深化事业单位人事制度改革。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配套制约机制。
5.继续创新行政管理方式。推行行政指导、行政规划等柔性管理方式，积极探索协商、选择、间接的管理机制。实施电子政务五年规划，实现不同层级政府及其部门之间信息互通、资源共享和有效的行政协作。各级政府实现行政服务职能"五合一"整合。加强行政服务综合平台和四级行政服务体系建设，实现政务公开、行政审批、电子政务、信息发布、行政投诉办理职能有机统一，为群众提供便捷、优质、高效的政务服务。将政府服务质量管理的持续改进与行政执法责任制动态调整、评议考核有机结合，扩大iso9000质量管理体系认证成果，不断提高政府的执行力。
6.全面推进政务公开。落实《政府信息公开条例》，保障行政相对人的知情权、参与权、表达权和监督权。继续创新和拓展政府信息公开载体和渠道，增强政府信息发布功能，实现政府信息公开数字化、便捷化。强化财政预算等重点领域、重点环节的政府信息公开，推进行政权力运行公开、公共企事业单位办事公开和基层政务事务公开。完善市、区政府信息查阅中心和街道（乡镇）、社区（村屯）的政府信息查阅点建设，实现政府信息查阅点全域覆盖。
7.深化行政审批制度改革。进一步清理现有行政审批事项，规范行政审批行为，建立健全行政审批权力运行监督体系。继续推行首问负责制、绿色通道制等制度，加强和改进"一站式"服务，建立网上审批系统，提升行政审批效能。探索相对集中行政许可权。依法理顺我市的辽宁沿海经济带重点发展区域有关行政审批权限。市政府工作部门行政审批全部实现全程电子监察。
（二）社会信用体系建设
8.加强信用体系公共平台建设。建立公共信用信息征集机构和公共信用信息平台。实现省、市、县三级信用信息平台信息交换和共享。办好"大连信用网".
9.建立健全信用保障制度。建立健全信用信息的征集、披露、使用和信用服务行业的管理等制度。研究制定大连市企业和个人信用信息管理、信用中介服务机构和从业人员管理等办法。建立健全企业信用自律、守信收益和失信惩戒机制。
10.推进诚信政府建设。探索建立政府信用公众评价制度，改进政务公开和便民服务承诺制。建立健全评估制度，积极开展政府绩效评估工作。加大社会评议在政府绩效评估体系中的权重。拓展信用领域，逐步在招标投标、政府采购、资质认定、年检年审、产权交易、政府投资项目审批、公务员招录等领域实行采用信用信息、信用报告制度。
（三）提高行政管理水平和效能
11.全面提升行政管理水平。依法制定并执行国民经济和社会发展规划及其各类专项规划。规范行政机关签订合同工作，将行政机关签订普通民事合同和国有资产转让、政府采购、招商引资等行为纳入规范化管理轨道。完善应急管理体制机制及各级各类应急预案，全面提升应急管理水平。
12.完善社会保障体系。完善养老、医疗、失业、工伤、生育、新农保等社会保险制度，进一步扩大社会保障覆盖范围。加快保障性住房体系建设。完善社会福利事业和慈善事业制度。鼓励多元化兴办养老福利机构。落实深化收入分配制度改革政策，建立健全合理的工资收入分配机制。积极推进医药卫生体制改革，2011年建立基本医疗卫生制度体系。建立更加积极的就业促进制度。
13.突出强化公共服务职能。在全域城市化进程中，健全覆盖全体居民的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务均等化。制定《大连市户籍准入办法》，实行"一元制"户籍管理制度。推进能源资源节约和生态环境保护工作，大力发展绿色经济、循环经济和低碳经济，增强可持续发展能力。
14.推进公共财政体制改革。完善公共财政体系，深化部门预算、综合预算、国库集中支付等改革，提高财政资金使用效益。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。完善财政转移支付制度。完善和规范公务员津贴、补贴制度。严格执行"收支两条线"制度，行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
15.深化投资体制改革。推行政府投资项目储备制度、项目决策前专家评议和论证制度、项目审批前公示制度、公益性政府投资项目代建制和重大项目后评价制度。研究制定《大连市政府投资项目管理暂行办法》、《大连市招标投标管理办法》。探索建立全市统一规范的招标投标有形市场。进一步完善促进民间投资发展的政策规定，加强社会投资监管体系建设，鼓励和引导民间投资。
16.依法保障基层群众自治权利的行使。建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制，充分保障基层群众的民主权利。切实尊重村委会、居委会的法律地位。在全域城市化进程中，分步规范实施镇改街、村改居工作，保证农村村委会向城镇居委会依法有序过渡。衔接并创新自治监督制度，依法保障社区成员自治权利、共有财产权益。
（四）健全依法科学民主决策机制
17.依法界定行政决策权限。科学合理界定各级人民政府和政府各部门的行政决策权，使上级政府和下级政府、政府与部门、部门与部门之间的决策事项明确，权限清晰，程序严格。优化决策资源配置，强化决策主体责任，实现事权、决策权与决策责任的统一。
18.健全行政决策机制。以规范重大行政决策为重点，健全政府决策规则，加快实现决策的规范化、制度化。把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定作为决策的必经程序。完善听证制度，扩大听证范围。依法应当听证的重大决策事项，以及涉及重大公共利益或者群众切身利益的决策事项，都要组织听证。听证参加人要有广泛的代表性，听证意见作为决策的重要参考。建立重大行政决策跟踪反馈制度和评估制度。建立行政决策纠错机制，严格执行决策问责制度。重大决策事项应当在会前，交由法制机构进行合法性审查。
19.完善行政决策智力和信息支持系统。加强政府决策咨询机构、法律顾问机构建设以及专业咨询队伍建设。落实《大连市人民政府法律顾问工作规则》。积极引导、扶持各类社会机构为行政决策服务。
（五）进一步提高制度建设质量
20.突出政府立法重点。根据大连市"十二五"规划纲要确定的经济社会发展重点，科学安排立法项目，加强事关经济社会发展全局和政府运行的基础性制度建设。突出推进全域城市化、建设东北亚国际航运中心、物流中心和区域性金融中心，以及发展都市型现代农业、推进制造业、壮大现代服务业、加快科技创新工作等方面的立法。继续创新改善民生和发展社会事业、节约能源、环境建设等方面的立法。切实加强行政程序方面的立法，不断完善政府立法、行政决策、行政执法和行政监督的程序制度。
21.创新立法工作方式。增强政府立法的民主性，立法过程要有人民群众广泛参与。逐步建立政府立法项目公开征集和评估论证机制，完善地方性法规草案和规章草案向社会公开征求意见制度和机制。实施公众意见采纳情况统一反馈制度。研究政府立法特别是经济类立法项目的成本效益分析。完善政府立法后评估制度。根据实际需要，及时作出立法解释。
22.严格规范性文件制发程序。制定《大连市行政规范性文件制定和备案规定》，落实制定规范性文件听取意见、听证、专家论证、合法性审查、集体讨论、后评估，以及法制机构统一审查、提请审议制度。完善规范性文件发布程序，建立行政规范性文件网上查询系统。逐步实行规范性文件统一登记、统一编号、统一发布。经法制机构备案审查的规范性文件上网率达到100%.
23.加强对规章和规范性文件的清理。健全规章、规范性文件有效期制度及清理、修订制度，清理修订结果要向社会公布。建立健全有关制度，依法及时处理公民、法人或者其他组织就规章、规范性文件提出的审查建议。
（六）严格规范公正文明执法
24.深化执法体制改革。贯彻实施《辽宁沿海经济带发展促进条例》和我市关于保障先导区发展的地方性法规，明确有关行政辖区和各类经济区、重点发展支持区域的行政执法主体资格及其行政管理部门的职责。根据辽宁省相对集中行政处罚权规定，完善相关制度，规范申报程序，扩大实施领域，明确实施范围，加快推进相对集中行政处罚权向县级层面和文化、农业、林业、交通等领域延伸。适当下移行政执法重心，减少行政执法层次。严格执行《大连市行政执法争议协调办法》。完善行政协作机制，促进行政执法部门之间的信息交流和资源共享。研究建立行政执法级别管辖制度。
25.完善行政执法程序。实施《辽宁省行政执法程序规定》，完善行政执法程序，细化执法流程，规范和约束行政执法行为。切实保障行政管理相对人的程序权利。健全行政执法调查规则，规范取证活动。协调、统一相关行政执法文书。完善行政执法信息动态梳理、公布机制。
26.规范行政执法。以维护人的尊严为核心，改进行政执法方式。探索指导、建议、提醒、劝告等非强制性执法方式。建立行政执法分类动态管理模式，对不同执法对象采取不同的监管方式，切实提高监管效能。加强对执法行为的日常监管，避免"突击式"、"运动式"执法。行政执法活动要实现法律效果和社会效果的有机统一。
27.规范行政裁量权。落实《辽宁省规范行政裁量权办法》，建立健全行政处罚裁量权基准的动态完善机制和有效应用机制，重点推进说明理由制度和先例制度的执行。2012年，基本建立规范行政审批（许可）裁量权的制度体系。探索规范行政强制、行政征收、行政确认等行政行为的裁量权。
28.健全行政执法案卷评查制度。严格执行省、市行政执法案卷立卷标准和行政执法文书档案管理规定，施行行政执法案卷评查制度，定期开展案卷评查。大力开展办案优胜单位和办案能手评选活动。逐步扩大采用现代化信息管理手段的范围，实现行政执法案卷评查和管理的规范化。
29.规范并加强行政执法队伍管理。加强行政执法队伍思想建设、作风建设，确保严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。制定《大连市行政执法人员行为规则》。加强执法纪律和职业道德教育，全面提高行政执法人员素质。有效规范行政执法人员的执法行为，切实保障执法对象的人身权、财产权和人格尊严。定期清理、确认本级政府所属行政执法主体及其执法权限。严格执行行政执法主体资格和行政执法人员执法资格制度，严禁无行政执法资格人员行使行政执法职权。建立健全行政执法人员档案信息化管理系统。2011年，建立全市统一的行政执法主体及行政执法人员、行政执法监督人员数据库。
30.全面落实行政执法责任制。动态完善市及区市县行政执法责任制体系，扎实推进乡镇（街道）行政执法责任制工作。不断完善行政执法民主评议考核制度，完善和细化行政执法责任追究制度，并落实到执法部门、执法岗位、执法人员。严格实行行政执法过错或错案责任追究制。
（七）完善防范和化解社会矛盾的机制
31.充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要渠道作用。畅通行政复议渠道，复议案件施行网上受理。完善和创新案件审理方式，增加当面审理和听证案件数量。推行行政复议人员资格管理制度，切实提高行政复议能力。充分发挥行政复议委员会作用，探索相对集中行政复议权。落实《辽宁省行政复议和解调解办法》，复议案件和解调解比率纳入考核指标体系。加强行政复议决定履行工作，依法履行行政复议决定。建立行政复议机关与各级信访部门信息通报制度。
32.建立健全社会矛盾、纠纷排查调处机制。完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台。贯彻落实《中华人民共和国人民调解法》，全面加强人民调解工作网络建设。积极引导社会组织发挥自律、监督作用。发挥仲裁机构在化解社会矛盾及解决经济纠纷中的积极作用。
33.依法做好信访工作。认真贯彻执行信访条例。规范信访程序，维护信访秩序，切实保障人民群众的合法权益。强化"谁主管、谁负责"及"属地管理"的信访工作责任制。继续深入开展领导干部包案、接访及信访案件专项督查等工作。建立信访风险评估、信息反馈与政策联动机制，及时完善和调整相关政策。
（八）完善行政监督制度和机制建设
34.自觉接受人大法律监督、工作监督和政协民主监督。建立健全重大行政决策事项事先向人大报告制度和征求政协意见制度。认真办理人大代表建议和政协提案。积极配合人大、政协的视察和检查活动。认真接受人大代表的询问、质询和政协委员的意见。
35.自觉接受司法监督。尊重法律、尊重当事人、尊重并自觉履行人民法院的判决和裁定。依据《辽宁省行政应诉程序规则》，制定《大连市行政应诉程序规定》。重大行政案件要由行政机关主要负责人出庭应诉。全市行政诉讼案件的平均败诉率维持在10%以下。健全和完善行政机关与人民法院的联系沟通机制。探索行政执法与刑事司法、民事执行等衔接机制。落实人民法院发出的司法建议书。
36.建立健全政府层级监督机制。全面落实《辽宁省行政执法监督规定》，制定配套制度，加强上级行政机关对下级行政机关监督。强化针对社会难点、热点问题进行的行政执法活动的专项监督。
37.继续加强监察、审计监督。全面推进行政权力运行制度系统、公共资源交易系统、行政绩效管理系统、行政权力电子监察系统、民意诉求反馈系统建设。积极推进行政问责和政府绩效管理监察。加强对国家建设工程项目招投标、国有土地使用权出让、产权交易、政府采购，以及其他关系公共利益事项的监督。做好对征地拆迁、食品药品安全、环境保护、安全生产、专项基金和专项资金的监管。严肃追究违法、违纪人员的责任。
38.完善行政赔偿和补偿制度。在行政赔偿和补偿中，积极引入听证、调解及和解制度。探索建立行政赔偿和补偿案件统一受理机制。依法规范赔偿和补偿费用的核拨程序，重点落实行政侵权的赔偿和土地征收、房屋搬迁、撤销或变更行政许可的补偿制度。
39.充分发挥社会监督作用。强化社会公众对行政权力的有效监督和制约，维护社会公平正义，提高政府公信力。健全行政投诉制度，发挥行政投诉督办职能，充分利用电子信息手段，搭建便民高效的投诉平台和载体。完善社会评议、民意调查、听证论证、新闻发言等工作机制，依法保障社会舆论和人民群众的监督权利。认真调查核实并有效处理群众投诉举报及媒体反映的各类问题。对社会影响较大的问题，处理结果向社会公布。
40.完善行政绩效考核和问责体系。规范政府绩效考核的主体、内容、程序、方式。将依法行政考核评价纳入政府绩效考核指标体系，指标分值不低于考核总分值的10%.有效衔接行政监察、审计、行政复议等行政监督方式，建立科学的行政问责机制。
（九）进一步提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
41.完善领导班子学法制度。领导干部要带头学习和掌握宪法、法律、法规的规定，落实《决定》和《意见》的具体要求，不断增强法律意识，提高法律素养和依法行政的能力、水平。建立健全政府常务会议、部门领导班子学法制度、专题法制讲座制度，制定年度法制讲座计划并组织实施，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果"五落实".
42.推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。对拟任市政府部门和县级政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其是否掌握相关法律知识和依法行政情况。考察和测试结果作为任职的重要依据。
43.加大公务员录用及管理中法律知识测查力度。在公务员考试中，增加法律知识在相关考试科目中的比重。对拟从事行政执法、政府法制等工作的公务员，应组织专门的法律知识考试。
44.继续强化对行政执法人员的培训。严格落实行政执法人员依法行政知识培训制度和培训计划。市县政府定期组织行政执法人员进行通用法律知识、行政执法实务、行政执法行为规范的培训。政府部门定期组织本部门行政执法人员进行专门法律知识的轮训和新法律法规的专题培训，并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。
三、保障措施
45.完善推进依法行政工作的长效机制。健全推进依法行政的领导体制和机制，强化行政首长作为第一责任人的责任，坚决落实领导干部问责制度。制定依法行政长期规划和年度工作计划。区市县政府常务会议（先导区管委会主任会议）每年至少听取两次依法行政汇报。继续完善依法行政报告制度，坚持向本级人大常委会和上级政府书面报告，并向本级政协通报依法行政工作情况。行政机关主要领导带头研究制定和遵守执行依法行政的各项制度，不断完善政府领导负责、部门分工落实、社会充分参与的推进依法行政长效机制。
46.统筹推进依法行政工作。建立健全依法行政监督指导和督促检查工作制度，对成绩突出的单位和个人给予宣传、表彰和奖励，对工作不力的予以通报批评，责其限期改进。深入做好依法行政示范点建设和分类指导工作，扎实推进基层政府依法行政。按照本《规划》要求，结合本地区、本部门的实际，确定不同阶段的工作重点，有计划、有步骤推进依法行政工作。
47.建立科学的考核评价机制。按照国务院和省政府关于建设法治政府指标体系的要求，对接落实《辽宁省依法行政考核办法》和《大连市依法行政考核办法》，统一规范全市的依法行政、法治政府建设考核指标体系和评价机制。考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
48.营造依法行政的良好氛围。进一步做好《纲要》、《决定》和《意见》的宣传，使各级行政机关工作人员，特别是领导干部全面掌握依法行政的工作目标和主要任务。积极开展政府法制理论研究和社会主义法治理念教育，精心组织实施普法活动，特别要加强与人民群众生产、生活密切相关的法律、法规的宣传，切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，努力推进法治社会建设。
49.加强政府法制机构建设，充分发挥其在推进依法行政工作中的重要作用。采取适当措施，保证政府法制机构的设置和人员配备与所承担的任务相适应。要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度。各级政府法制机构要切实履行好在推进依法行政工作中所承担的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职责，充分发挥好参谋、助手和顾问作用。
50.完善依法行政的经费保障。行政执法机关履行法定职责所需经费应纳入本级财政预算统一保障，不得以任何形式将行政执法经费与罚没收入、行政收费等事项挂钩。保证推进依法行政工作的经费支出。各级行政执法机关的经费在充分保障行政执法的基础上，应重点保障执法人员培训、执法装备等提高依法行政能力的支出。