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泸州市人民政府关于印发泸州市城镇医药卫生体制改革总体方案的通知
泸市府发〔2001〕63号
各县、区人民政府，市级各部门，市属及驻泸医疗卫生机构：?
现将《泸州市城镇医药卫生体制改革总体方案》印发你们，请认真贯彻执行。
二○○一年四月四日
泸州市城镇医药卫生体制改革总体方案
为推进我市医药卫生体制改革，根据国务院办公厅转发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》和省政府批转的《四川省城镇医药卫生体制改革实施意见》，结合我市实际，制定泸州市城镇医药卫生体制改革总体方案。?
一、指导思想和改革目标?
（一）指导思想?
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以引入竞争机制为核心，着力推进城镇医药卫生体制创新和机制创新，坚持城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革配套衔接、同步推进，兼顾国家、单位和职工的利益，既要把人民群众的健康服务搞好，又要把高昂的费用降下来，同时又要促进医疗卫生事业和医药产业的健康发展，实现改革、发展和稳定三者的结合。?
（二）改革目标?
用三年左右的时间，基本建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，初步形成布局和结构合理的城镇医疗卫生服务体系，使医药卫生资源得到优化配置和有效利用，医疗卫生条件和质量有明显的改善和提高，让群众享有价格比较低廉、质量比较优良的医疗服务，提高人民的健康水平。?
二、卫生管理体制改革?
（一）卫生行政管理体制改革?
1．目标要求。切实转变卫生行政管理职能和管理方式，实行政事分开，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，逐步实现对各类医疗卫生机构和医疗市场的全行业管理。?
2、主要内容。将卫生行政管理职能由过去对医疗卫生机构的直接管理为主，转变到通过贯彻执行卫生法律、法规，制定和实施区域卫生规划，按照准入条件和合理布局的要求，加强对卫生资源配置的宏观调控和强化卫生监督执法，建立公平竞争的医疗市场环境上来，为扩大公立医疗机构的运营自主权，促进各类医疗机构的公平竞争和健康发展提供有利条件。打破医疗卫生机构的隶属关系和所有制界线，实行卫生工作全行业管理。?
3、方法步骤。与政府机构改革同步实施，按照政事分开的原则，重新界定卫生行政管理职能，进行事权划分，今年内完成职能的确定和调整，逐步实现卫生行政管理职能和管理方式的转变。这项工作由市、县（区）卫生行政管理部门具体实施。?
（二）卫生执法监督体制改革?
1、目标要求。按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，理顺和完善现行卫生执法监督体制，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生执法监督新体制，加强卫生执法监督，建立规范的医疗卫生服务市场秩序。?
2、主要内容。市、县（区）卫生行政部门要合理划分卫生监督与卫生技术服务职责，将原来由市、县（区）卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中，与医政、中医等执法职能合并，成立相对独立的综合性卫生执法监督机构，在同级卫生行政部门的领导下，依照国家的法律法规，行使在本辖区内的卫生执法监督职责，形成集中统一的卫生执法监督新体制。?
3、方法步骤。将卫生执法监督职能从原市、县（区）预防保健、卫生检测等机构中分离，集中组建市、县（区）卫生执法监督机构。为体现精简、效能、统一的原则，市和江阳区、龙马潭区卫生执法监督机构合并，组建泸州市卫生监督所，其它县（区）单设卫生监督所。市、县（区）卫生执法监督机构可在乡镇、街道设置、派驻执法监督人员，承担相应的卫生执法监督任务。这项工作由市卫生局牵头、有关部门配合，与机构改革同步，于今年启动，争取年底结束。?
（三）实行医疗机构分类管理制度?
1、目标要求。通过将医疗机构划分为非营利性和营利性两类进行分类管理，使政府能以财政、税收、物价等各种经济手段调控医疗机构的发展方向和卫生资源的配置利用，同时引入竞争机制，使不同类型的医疗机构围绕质量和效益展开竞争，提高医疗机构的服务质量，满足医疗市场不同人群的消费需求。?
2、主要内容。根据医疗机构的投资渠道、经营性质及功能任务，将市县（区）医疗机构划分为非营利性和营利性两类进行管理，并实行不同的财政、税收和价格政策。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的优惠政策。营利性医疗机构的医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税。?
3、方法步骤。具体实施按川卫医发〔2000〕91号《关于印发四川省城镇医疗机构分类管理实施意见的通知》确定的方法、程序和要求进行，争取在今年7月底前，基本完成对医疗机构投资渠道、经营性质、功能任务的确认，以及医疗机构的分类和重新登记注册工作。这项工作由市卫生局牵头，会同有关部门具体实施。?
（四）加强卫生资源的宏观管理?
1、目标要求。按照“控制总量、盘活存量、优化增量、提高质量”的原则，根据《四川省卫生资源配置标准》和泸州市区域卫生规划，合理调整卫生资源配置，实现卫生资源结构、布局的优化组合。?
2、主要内容。在符合国家有关政策、准入条件和泸州区域卫生规划的前提下，积极探索发展医药卫生事业的多种形式和投资来源的多种渠道，鼓励举办集体、私营、中外合资合作、股份制等多种形式的医疗机构，形成以公有制为主体，多种所有制共同发展、公平竞争的医疗卫生服务新格局。对医疗服务量长期不足的公立医疗机构和过多的床位，予以撤并和核减，或向社区卫生服务、老年护理、康复等新兴服务项目转移，鼓励引导富余的卫生技术人员向基层、社区服务组织、卫生执法监督机构和医疗服务薄弱的地区流动。积极引导营利性医疗机构调整服务结构，适应不同层次的医疗服务需求。通过多种方式分离国有企业的医疗机构，将其纳入城镇医疗服务体系。鼓励和支持以优势骨干医院为核心，采取多种形式组建医疗服务集团，扩展技术优势，实现资源共享。?
3、方法步骤。在对全市卫生资源的结构和布局进行调查摸底的基础上，制定市、县（区）卫生资源调整规划和方案，分步实施，争取用3～5年的时间，使我市卫生资源的结构和布局基本合理，医疗服务技术水平和质量有明显提高。这项工作由市、县（区）计委牵头、相关部门配合，完成区域卫生规划；由市、县（区）卫生行政管理部门牵头组织实施。?
国有企业医疗机构的分离按市委办、市政府办《关于泸州市分离企业办社会职能工作的实施意见》（泸委办发〔2000〕26号）规划的进度要求进行，争取在2002年年底前全部从企业分离出来，纳入城镇医疗服务体系。?
（五）大力发展社区卫生服务?
1、目标要求。争取用3～5年的时间，在我市基本建立起社区卫生服务网络，形成在社区卫生服务组织与综合医院、专科医院之间规范的双向转诊制度和“小病在社区，大病到医院”的新格局，逐步建立社区卫生服务组织、综合医院（含中医医院）和专科医院合理分工的城镇医疗服务新体系。?
2、主要内容。市、县（区）政府把社区卫生服务纳入当地社会经济发展总体规划，坚持政府领导部门协同、社会参与，发挥街道办事处的作用，在区域卫生规划的指导下，以调整现有卫生资源，盘活存量为主要途径，因地制宜采取多种方式发展社区卫生服务。鼓励多方投资发展社区卫生服务，凡符合区域卫生规划，又符合相应条件的各类基层医疗机构都可以申请承担社区卫生服务工作，并可申请纳入医疗保险定点范围。国有企业分离出来的医疗机构应纳入社区卫生服务体系。充实社区卫生服务技术骨干，加强社区卫生服务组织在预防、医疗、保健、计划生育技术指导、健康教育、康复和心理咨询等方面的功能，充分发挥社区卫生服务组织的作用。?
3、方法步骤。今年起，在江阳区、纳溪区和龙马潭区进行试点，明年逐步推广，用3～5年时间在全市基本建立社区卫生服务网络。这项工作由市、县（区）卫生行政管理部门牵头、相关部门配合实施。?
（六）卫生预防保健体制改革?
1、目标要求。坚持预防为主的方针，通过改革，把预防保健与卫生执法监督分离，形成相对独立的综合性预防保健体系。?
2、主要内容。以市、县（区）卫生防疫站为基础，成立市、县（区）疾病控制中心，负责疾病预防、控制和调查处理传染病流行、重大疫情和公共卫生中毒等突发事件。将市防疫保健站的妇幼保健职能分离，与江阳区妇幼保健院合并组建泸州市妇幼保健院，并挂江阳区妇幼保健院牌子，承担市级妇幼保健工作及江阳区妇幼保健工作的职能，行政上隶属市卫生局管理，在江阳区范围内的妇幼保健工作接受江阳区卫生局的业务管理。
3、方法步骤。按照省上的统一部署和要求，与政府机构改革相衔接，同步实施，争取在明年内完成。这项工作由市、县（区）卫生行政管理部门牵头、相关部门配合实施。?
三、推进公立医疗机构的机制创新?
（一）转变公立医疗机构的运行机制?
1、目标要求。扩大公立医疗机构的运营自主权，使之逐步成为自主经营的法人主体。通过深化领导体制、人事制度和分配制度改革，建立健全医疗机构内部的激励机制和约束机制，力争用3年左右的时间，建立符合医疗卫生工作特点的政事职责分开、政府依法监督、单位自主用人、人员自主择业、科学分类管理、配套措施完善的管理新体制和人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低、有利于优秀人才脱颖而出的充满生机与活力的运行机制。?
2、主要内容。根据任职标准，采取委任、聘任和公开竞争、择优选聘等多种形式任医院院长，并实行院长负责制和任期目标责任制。在县及县以上公立医疗机构逐步推行以事定岗、以岗定人、竞争上岗和内部待岗制度，实行全员聘用制，根据不同人员的特点实行相应的聘用办法（对卫生管理人员实行聘任制，对专业技术人员实行职务聘任制，对工勤人员实行合同制），打破行政职务、专业技术职务终生制。新进人员一律实行人事代理制度，进行公开招聘，择优聘用。按照按劳分配和生产要素参与分配的原则，改革医疗机构工资分配制度，扩大医疗卫生机构的分配自主权，将员工的收入与技术水平、服务态度、贡献大小等挂钩，严格执行内部考核制度和患者反馈制度，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制。对医疗机构主要负责人可以实行年薪制等多种分配方式。研究制定建立卫生事业单位运行新机制的保障措施，按照市场配置与内部调整并举的原则，妥善安置未聘人员。?
3、方法步骤。今年，由市卫生行政主管部门牵头、相关部门配合，制定医疗卫生机构领导体制、人事制度和分配制度改革方案，在市级选择一个医疗卫生机构进行试点，在县区扩大试点面。2002年在县及县以上医疗机构全面推行人事制度和分配制度改革。2003年进行配套完善，全部实行新的人事制度和分配制度。具体实施按中组部、人事部、卫生部《关于印发〈关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见〉的通知》（人发〔2000〕31号）的精神办理。?
（二）推进医疗机构后勤服务社会化改革?
1、目标要求。逐步实现医疗后勤服务社会化。?
2、主要内容。凡能由社会提供的后勤服务，都应交社会去办。目前具备条件的应将后勤服务从医院分离出去，成为面向社会的经营实体。暂不具备条件的也应实行内部分离，独立核算，逐步过渡到独立经营，自负盈亏。也可将多家医院的后勤部门分离出来，联合组建社会化的后勤服务集团。?
3、方法步骤。今年选择一个医疗机构进行试点，明年推广，逐步实现医疗机构后勤服务社会化。这项工作由市、县（区）卫生行政管理部门牵头、相关部门配合实施。?
（三）实行医药分开核算和管理?
1、目标要求。通过实行医药分开核算、分别管理，解决当前存在的“以药养医”、药品“虚高”价格等问题，降低患者的药品费用。?
2、主要内容。县及县以上公立医疗机构实行药品收入收支两条线管理，医疗机构药品收支结余全部上缴卫生行政部门，统一纳入财政专户管理，合理返还，主要用于弥补医疗成本以及社区卫生服务、预防保健等其他卫生事业，不得挪作他用。在规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，把医院的门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税。社区卫生服务组织、门诊部及个体诊所除可经销由卫生部门审核、药品监管部门审批的常用和急救用药，不得从事药品购销活动。?
3、方法步骤。从今年起，县及县以上公立医疗机构全面实行药品收支两条线管理，具体按照卫生部、财政部卫规财发〔2000〕229号《关于印发医院药品收支两条线管理暂行办法的通知》的规定执行。今年选择1家医院，进行门诊药房改为零售药店的试点，取得经验后再在面上推开。这项工作由市、县（区）卫生行政管理部门牵头、相关部门配合实施。?
（四）保障病人对医疗服务的选择权和医疗收费的知情权?
1、目标要求。在城镇医疗机构全面推行“病人选择医生”的制度和医疗服务收费公开制度，既保障病人对医疗服务的选择权和医疗收费的知情权，又引进竞争机制，带动医疗机构内部运行机制转变，全面提高医疗机构的医疗服务水平和质量。?
2、主要内容。职工可以自主选择基本医疗保险定点医院就医，可以自主选择医生就诊，可以在定点医院药房购药，也可以持医生处方在任意定点药店购药，促进医疗机构之间、医务人员之间、医院药房和社会药店之间的竞争。对定点医院和定点药店实行动态管理，不搞“终身制”。医疗机构要增加医疗服务收费的透明度，要把医疗服务收费标准对外公示，实行医药收费查询制和住院收费每日清单制，方便患者和有关部门查询、监督。对医疗保险定点医院试行医疗服务质量定期公示制度，对每床日平均费用、平均每人次住院天数、住院费用和门诊费用等主要指标进行公示，接受社会监督。?
3、方法步骤。今年，按照卫生部、国家中医药管理局联合制定的《关于实行病人选择医生促进医疗机构内部改革的意见》（卫医发〔2000〕234号）的要求，在县及县以上医疗机构进一步完善“病人选择医生”的制度，在二甲及以上医院要积极创造条件，实行医药收费查询制和住院收费每日清单制，市、县（区）卫生行政部门对本区域医疗保险定点医院试行医疗服务收费公示制度。?
四、推进药品生产流通体制改革?
（一）规范药品生产秩序?
1、目标要求。通过严格执行药品生产企业准入条件和强化药品生产企业质量管理，规范药品生产秩序，提高药品生产质量，促进我市医药产业的发展。?
2、主要内容。按照国家产业政策和医药行业发展规划，严格药品生产企业准入条件，认真执行《开办药品生产企业暂行规定》和《药品生产质量管理规范》（gmp），新办药品生产企业必须具有一个二类以上新药（中药两个三类以上），必须通过gmp认证。我市现有药品生产企业泸州宝光药业、郎酒集团郎中药业、永正药业、泸医药厂等要强化生产质量管理，争取在2002年以前通过gmp认证。支持和鼓励药品生产企业增加科技投入，开发新产品和特色产品。以药品生产骨干企业为龙头，通过参股、控股、兼并、联合等方式，组建“产、学、研”一体化的企业集团，促进我市药品生产规模化发展。?
3、方法步骤。根据我市药品生产企业的现状，分阶段强制推行gmp认证工作，今年年底前力争完成郎酒集团郎中药业gmp认证，2002年底前完成泸州宝光药业gmp认证、泸医药厂水针剂的gmp认证和永正药业gmp异地技改。这项工作由市药监局组织实施。?
（二）实行药品分类定价管理?
1、目标要求。通过实行药品分类定价管理，引入竞争机制，降低药品“虚高”价格，让患者享受到质量优良、价格合理的药品。?
2、主要内容。药品价格实行政府定价、政府指导价和市场调节价。基本医疗保险用药目录中的药品、预防用药、必要的儿科用药、垄断经营的特殊药品以及医院自制药品（制剂）实行政府指导价或政府定价，其它药品价格由生产企业按照国家规定的作价办法自主定价。在药品销售各环节，必须按实际价格开具发票。价格主管部门要依法加强对药品价格的监督检查，对有违法行为的生产者和经营者实施行政处罚。逐步实行由生产企业将建议零售价印在药品包装上的办法。?
3、方法步骤。具体实施按照国家计委计价格〔2000〕961号《国家计委印发关于改革药品价格管理的意见的通知》精神执行，由市物价局负责这项工作。?
（三）推进药品流通体制改革?
1、目标要求。通过药品流通体制改革，提高药品经营的集约化、规模化水平，促进药品经营企业规范发展。?
2、主要内容。对药品批发、零售企业实行分类管理，鼓励药品生产经营企业打破地区、行业、部门和所有制界限，通过兼并、联合、重组等多种形式，以产权、产品、市场网络为纽带，组建规模化、规范化的公司建立商贸、工贸或科工贸相结合的企业集团。鼓励有条件的药品经营企业跨地区兼并县级批发企业，将其改组为区域性基层配送中心，减少药品批发企业数量。积极推动药品零售企业的连锁化经营，培育网络健全、管理规范的全市性医药零售连锁企业。对国家批准的跨省和省上批准的跨地区连锁试点企业在我市建立药品零售连锁网点，要优先审核颁发药品经营许可证。劳动保障部门在确定基本医疗保险定点药店时，应优先选择医药零售连锁企业。城镇新开办其他形式的药品零售企业要严格控制。?
3、方法步骤。通过换发《药品经营企业许可证》，为实施药品批发、零售的分类管理和药品经营企业的组织结构调整打好基础，争取用2年左右的时间，重点培育1～2家网络健全、管理规范的全市性医药零售连锁企业。这项工作由市药监局负责具体实施。?
（四）规范医疗机构购药行为?
1、目标要求。通过实行医疗机构药品集中招标采购，提高药品采购透明度，遏制药品流通领域的不正之风，减轻社会医药费用负担。?
2、主要内容。城镇职工基本医疗保险药品目录中的药品、医疗机构临床使用量比较大的药品，原则上实行集中招标采购。医疗机构为药品集中招标采购的行为主体，具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可自行组织或几家医疗机构联合组织招标采购，也可委托招标代理机构开展招标采购。招标代理机构经省级药品监督部门会同省级卫生部门认定，与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。集中招标采购必须坚持公开、公平竞争的原则，市、县（区）卫生、药品监管、经委、物价、监察等部门要加强对药品集中招标采购工作的组织管理和监督，但不得参与、干预招标的具体活动，也不得从中谋取任何经济利益。?
3、方法步骤。按卫生部等国家部委局《关于印发医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定的通知》（卫规财发〔2000〕232号）进行实施，今年选择2个医疗机构试点，明年扩大试点，以后逐步推开。这项工作由市卫生局牵头、相关部门配合实施。?
（五）加强药品执法监督管理?
1、目标要求。坚持依法治药，加大监管力度，彻底治理药品市场，建立规范的药品生产流通秩序，为患者用药提供安全保障。?
2、主要内容。要依法对药品的研制、生产、流通、使用全过程实施监督。严格执行《药品经营质量管理规范》（gsp），对现有药品经营企业按gsp的要求限期整改整改后仍达不到要求的，取消其药品经营资格。坚决取缔非法药品集贸市场，药品生产经营企业不得进入非法药品集贸市场，医疗机构和零售药店必须从合法的药品批发企业采购药品。加大药品质量抽检和伪劣药品查处的力度，严厉打击制售伪劣药品和无证生产、经营药品的违法行为。切实加强对进口药品的管理。?
3、方法步骤。今年起，严格按照《药品流通监督管理办法》规范药品经营行为，务必解决超范围经营、超方式经营以及出租、转让证照等问题，力争在两三年内彻底规范我市药品流通秩序。这项工作由市药监局牵头、相关部门配合实施。?
五、明确对卫生事业的财政补助、税收和价格政策?
（一）明确财政对卫生事业的补助政策?
按照政府管理公共卫生事务和卫生机构及分级财政体制的要求，明确对卫生事业的补助范围及方式。对卫生行政部门及执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需经费由同级财政预算支出。对疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排。对政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，政府举办的社区服务以定额补助为主，由同级财政予以安排。对上述卫生机构的新建、改扩建工程和限额以上的大中型医疗设备购置，其建设资金可由同级计划、财政部门根据项目的功能、规模核定安排。具体按省财政厅、省计委、省卫生厅川财社〔2001〕3号《关于我省卫生事业补助实施办法的通知》的规定执行。?
（二）实行适应医疗机构改革和发展需要的税收政策?
对非营利性医疗机构和营利性医疗机构的税收征免，按财政部、国家税务总局财税〔2000〕42号《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》和四川省财政厅、省地方税务局川财税〔2000〕32号《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知的通知》的规定执行。?
（三）调整医疗服务价格政策?
医疗服务价格取消政府定价。非营利性医疗机构提供的医疗服务的收费实行政府指导价，由医疗机构在规定的浮动幅度内确定本单位的实际医疗服务价格。营利性医疗机构提供的医疗服务的收费放开实行市场调节价，由医疗机构自行制定，同级物价、卫生、财政、劳动保障等部门要加强对医疗服务收费的宏观管理，坚决制止暴利。在改革的过渡期，继续实行“总量控制、结构调整”的办法，综合考虑医疗成本、财政补助和药品收入等因素，调整管理权限范围内不合理的医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务价值。合理安排挂号、检查、检验、治疗、手术、住院等各类收费之间的比价关系，适当控制大型检查设备的检查收费标准，适当放宽特需医疗服务和传统医疗服务价格。对不同级别的医疗服务机构实行不同的收费标准，体现按质论价，引导患者合理分流。不同等级的医疗卫生机构之间的收费标准等级差率按30%以内安排。医疗服务收费实行目录管理，设立医疗服务收费项目应按权限报上级物价、卫生等部门批准，未经批准不得收费。?
六、切实加强领导，精心组织实施?
（一）大力开展宣传动员工作?
城镇医药卫生体制改革关系广大群众的身体健康，涉及多方面利益格局的调整，与能否有效建立城镇职工基本医疗保险制度密切相关，是一项非常重要又相当复杂的工作。要按照中央和省委、省政府的统一部署，深入扎实地做好宣传发动工作，充分利用各种宣传媒体广泛宣传城镇医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和方法步骤、政策措施，让广大干部、职工和人民群众都能了解、理解和支持改革，充分调动医药卫生工作者及各有关方面的积极性，让大家主动参与、配合搞好这项改革。?
（二）切实加强领导?
各县区党委、政府、市级各有关部门要高度重视城镇医药卫生体制改革工作，列入重要议事日程，切实加强领导，主要领导要亲自负责，分管领导要具体抓落实。市委、市政府建立了市城镇医药卫生体制改革工作领导组及其办公室，负责指导、协调和实施城镇医药卫生体制改革，各县区、各有关部门和医疗机构也应建立相应机构或组织专门力量来抓这项工作，使城镇医药卫生体制改革所涉及的各项工作任务能落实到人，确保这项改革的顺利实施。?
（三）精心组织实施?
市委、市政府定于4月份召开全市城镇医药卫生体制改革工作会议，全面启动实施城镇医药卫生体制改革。各县区、各有关部门和医疗机构要根据国务院办公厅转发的《城镇医药卫生体制改革指导意见》和省政府批转的《关于城镇医药卫生体制改革实施意见》，按照市委、市政府的统一部署和要求，结合自身实际，尽快制定具体的实施方案，抓紧组织实施。具体的时间要求为：4月底前进行宣传动员、制定具体的实施方案，5月起进入实施阶段，争取用3年左右的时间，在我市建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系。