发布文号: 锦政办发[2008]3号
各县(市)区人民政府，市政府各部门，中省直有关单位：
经市政府同意，现将市政府法制办公室《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》转发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年一月十六日
关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见
行政处罚自由裁量权是国家赋予行政执法机关在法定的权限范围内，针对具体案件而有选择性地作出或者不作出行政处罚的权力。行政处罚自由裁量权随意性过大，是造成行政执法不公，滋生腐败的重要根源。全面规范行政处罚自由裁量权，合理缩小行政处罚自由裁量权的空间，对于深入贯彻落实科学发展观，促进公正执法，加强廉政建设，维护最广大人民群众的根本利益，构建社会主义和谐社会，推动辽宁老工业基地的全面振兴，具有十分重要的意义。根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《辽宁省行政执法条例》，现就我市规范行政处罚自由裁量权工作提出如下实施意见。
一、指导思想
规范行政处罚自由裁量权工作，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，以法律、法规和规章为依据，以规范行政处罚自由裁量权，提高行政执法水平为内容，按照合法、合理、公平、公正和程序正当、高效便民、权责一致的要求，从源头上防止滥用行政处罚自由裁量权，切实推进依法行政，努力建设人民满意的法治政府，为我市经济、政治、文化、社会建设提供良好的法治环境。
二、坚持四项基本原则
(一)合法原则。行政处罚自由裁量权必须在现行有效的法律、法规、规章规定的行政处罚种类、范围、幅度内进行，不得违法另行设定行政处罚。
(二)合理原则。行政处罚结果要与当事人的违法行为(包括事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错)相一致，不得过罚失当；在同一案件中，不同当事人的违法行为相同或相似的，应给于同等或基本同等的行政处罚，不得区别对待；在不同案件中，当事人的违法行为相同或相似的，行政处罚应当前后一致或基本一致，不得畸轻畸重。
(三)公开原则。行政执法依据和程序应当公示，行政处罚自由裁量的规定应当公布，行政处罚的结果应当公开。行政机关实施行政处罚时，除告知当事人行政处罚的事实、理由、依据外，还应当就从轻、减轻、从重等自由裁量的理由和依据作出说明。
(四)教育先行原则。行政机关纠正违法行为，应当立足于教育引导公民、法人和其他组织自觉守法，不应简单给予行政处罚。行政执法机关必须实行罚缴分离、收支两条线制度，不得把加大罚没额度、增加罚没收入作为行政执法目的。
三、建立相关制度
(一)建立行政处罚基准制度。行政执法机关应当详细归纳本部门执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分若干行为阶次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次，将不同的违法行为阶次与裁量阶次相对应，形成行政处罚自由裁量权的指导性标准，作为行政处罚自由裁量权的基准。具体要求是：
1.一般基准：
在法定的行政处罚幅度内，根据违法行为阶次的不同按比例确定不同的行政处罚基准。当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，属特别轻微违法行为，予以告诫，登记违法行为，不予行政处罚。
2.当事人有下列情形之一的，可降低一个阶次进行行政处罚：
(1)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
(2)受他人胁迫实施违法行为的；
(3)配合行政执法机关查处违法行为有立功表现的；
(4)已满14周岁不满18周岁的人实施违法行为的；
(5)其他依照法律、法规、规章规定从轻或者减轻处罚的。
3.当事人有下列情形之一的，可以提升一个阶次进行行政处罚：
(1)不听劝阻，多次实施违法行为；或者在违法行为被处罚后继续实施同一违法行为，屡教不改的；
(2)在行政执法机关对违法行为进行调查取证过程中，故意隐瞒事实，弄虚作假的；
(3)隐匿、销毁违法行为证据的；
(4)胁迫、诱骗、教唆他人实施违法行为的；
(5)两人以上结伙实施违法行为，在其中起主要作用的；
(6)其他法定的应当从重处罚的情节。
4.当事人有下列情形之一的，按最高阶次进行行政处罚：
(1)危及国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全并造成严重后果的违法行为；
(2)抗拒检查，有妨碍公务，暴力抗法等尚未构成犯罪的；
(3)对检举人、举报人或者行政执法人员实施打击报复，经查证属实的。
5.当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
(1)不满14周岁的人有违法行为的；
(2)精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
(3)违法行为在两年内未被发现的，但法律另有规定的除外；
(4)其他法定不予行政处罚的。
(二)建立行政处罚“先例”制度。行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定，应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。适用先例制度的对象，应当是事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错相当的违法行为。适用先例制度的结果，应当使相当的违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或者基本一致。参照先例，并不妨碍行政执法机关在说明特殊理由的前提下做出例外的裁量。
(三)建立行政处罚说明制度。行政处罚决定应当就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度的当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度等情况作出详细说明，说明应当充分，理由应当与行政处罚结果相关联。其中当场做出行政处罚决定的，应当向当事人当面做出口头说明，并据实记录在案，由当事人签字或者盖章；一般程序做出行政处罚决定的，应当向当事人做出书面说明，并收入行政处罚案卷。
四、严格工作步骤
(一)梳理依据。行政执法机关应当根据法定职责，逐法逐条梳理法律、法规、规章规定的行政处罚依据，按照本实施意见所确定的原则，结合执法实际，将行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次。梳理要全面准确，具有可操作性。
(二)归纳行为种类。行政执法机关应当通过召开座谈会或者到基层执法单位调查等形式，详细归纳本机关执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分若干行为阶次。违法行为应当具体，阶次应当明显，排序应当科学。
(三)制定标准。按照过罚相当原则，将归纳的不同违法行为阶次与相应的裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量权的指导性标准，提交本行政执法机关的负责人集体讨论决定。
(四)征求意见。行政处罚自由裁量权指导性标准应当提交本级政府法制部门审查。法制部门应当就实施主体、内容的合法性、合理性等问题提出具体意见。
(五)公布实施。行政处罚自由裁量权的指导性标准经本级政府法制部门审查同意后，行政执法机关应当向社会公布，接受监督，并为公众查询提供便利。
法律、法规、规章对违法行为处罚种类、幅度和范围等重新作出规定的，行政执法机关应当对规范行政处罚自由裁量权标准及时调整，并按照上述步骤予以修订。
行政处罚自由裁量权工作，由市、县(市)区两级政府负责组织实施，实现市政府所属部门市本级行政处罚自由裁量权在全市的统一，实现各县(市)区政府所属本级行政处罚自由裁量权在本行政辖区的统一。
五、实施范围
全市所有具有行政执法职权的行政执法主体(包括法定行政机关，法律、法规授权组织和依法受委托组织)，均应严格按照市政府的统一部署以及本实施意见的要求分阶段开展规范行政处罚自由裁量权工作。
先选择市交通局、动物卫生监督管理局、质量技术监督局、文化局、环境保护局、劳动和社会保障局和卫生局七个单位作为规范行政处罚自由裁量权工作的试点单位，然后逐步扩大到全市各行政执法部门。
六、具体安排
(一)宣传动员，统一思想(2008年1 月一2月)
1.由市政府法制办牵头，召开由各县(市)区政府和各行政执法单位分管领导参加的全市规范自由裁量权工作会议，就规范行政处罚自由裁量权工作进行统一部署。
2.相关工作单位召开本单位规范行政处罚自由裁量权工作会议，落实全市规范自由裁量权工作会议精神，统一思想认识，明确工作任务，落实工作责任。
(二)明确事项，制定标准(2008年3 月一4 月)
1.各试点单位应在行政执法依据梳理工作的基础上，确定本单位行政处罚自由裁量事项，制定规范行政处罚自由裁量权工作具体实施办法，结合当前社会关注的热点问题以及使用较多的法律、法规和规章，从中选取三到五件进行自由裁量事项的裁量标准的确定，然后将所执行法律、法规和规章中规定的行政处罚全部进行自由裁量事项的裁量标准的确定，根据及时、便民、处罚相当和处罚与教育相结合等原则，对自由裁量权的运用范围、行使条件、裁量幅度和实施种类以及时限等，进行合理细化和分解，作出科学、准确、详细的规定，并报市政府法制办和市监察局备案。
2.各县(市)区政府及其他行政执法单位，确定本地区、本单位行政处罚自由裁量权事项，制定本单位行政处罚自由裁量权具体实施办法和裁量标准的具体工作步骤参照试点单位实施。
(三)建章立制，规范实施(2008年5月)
1.建立行政处罚自由裁量公开制度。各行政执法主体应当将本单位行政处罚自由裁量标准在单位内部公开，或者通过适当方式向社会公开。裁量结果应当允许社会公众查阅(涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的事项除外)。
2.建立行政处罚说明理由制度。在行使行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的申辩意见是否采纳以及处罚决定中有关从重、从轻、减轻处罚的理由应当在行政处罚决定书中或相关文书中予以说明。
3.全市各级行政执法部门的行政处罚自由裁量权事项的裁量标准，将从2008年6月1日起全面实施。
七、加强领导，确保落实，稳步推进，务求实效
(一)各单位要切实加强领导，将规范行政处罚自由裁量权工作作为本单位依法行政工作的重要手段，与贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《锦州市全面推进依法行政五年规划》及推行行政执法责任制工作相结合，与政务公开和机关效能建设相结合，根据实施意见的要求抓紧抓实抓好各项工作，确保规范行政处罚自由裁量权工作取得实效。
(二)各试点单位要加强与市政府法制办和市监察局的工作联系。市政府法制办、市监察局要加强对规范行政处罚自由裁量权工作的指导、协调，对报送的规范行政处罚自由裁量权工作实施办法和裁量标准进行认真审核，确保工作有序进行。
(三)各级政府要将规范行政处罚自由裁量权工作纳入上级政府对下级政府目标考核体系和本级政府对所属部门行政执法责任制考评体系，加强监督检查。市政府将在2008年下半年组织有关部门对各县(市)区、各行政执法部门推行规范行政处罚自由裁量权工作情况进行检查通报，对工作不力或者不执行已经规范的行政处罚自由裁量权规定的，要追究行政执法机关领导和有关人员的责任。
规范行政处罚自由裁量权工作即要行动积极又要扎实稳妥，力争做到效率与质量的有机统一。已经开展此项工作的行政执法机关，应当注意总结经验，不断加以规范、深化和提高。尚未开展此项工作的行政执法机关，应当学习试点单位的经验，务求实效，稳步推进，以保证规范行政处罚自由裁量权工作取得突破，使我市行政执法水平再上一个新的台阶。
市政府法制办
二〇〇八年一月十一日