发布文号: 新政办发[2006]186号
伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
《新疆维吾尔自治区公路建设第十一个五年规划》已经自治区第十届人民政府第33次常务会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻落实。
二00六年十一月七日
新疆维吾尔自治区公路建设第十一个五年规划
“十一五”是新疆加快现代化建设的关键时期。为落实《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，全面贯彻科学发展观，加快优势资源转换，调整和优化经济结构，推进农业产业化和新型工业化，建设社会主义新农村，构建和谐社会，充分发挥公路交通基础设施在经济建设中的服务保障作用，建设良好的公路交通基础设施，使公路交通发展与经济建设和社会发展的需要相适应，促进新疆经济社会快速协调发展，特制定本规划。
一、“十五”计划执行情况
（一）“十五”计划执行情况
“十五”期间，新疆国民经济快速增长，人民生活水平不断提高，不仅为公路建设带来了巨大需求，也为公路建设快速发展创造了有利条件。在自治区党委、政府的正确领导和大力支持下，自治区交通行业抓住“九五”后期国家实施积极财政政策的难得机遇，乘势而上，开拓创新，获得了快速发展，取得了较大成效，路网规模继续扩展，通达深度明显提高，路网结构明显改善，运输能力明显增强，运输服务的质量和效率显著提高，客货运输供给矛盾得到缓解，为自治区全面完成“十五”计划奠定了坚实的基础。
1.公路建设情况
2005年，新疆公路通车里程达到89530公里（含兵团24712公里），其中高速公路541公里，一级公路883公里，二级公路6993公里，三级公路23880公里，四级及以下公路57233公里。
“十五”期间，新疆公路建设里程35319公里，其中高速公路259公里，一级公路885公里，二级公路4898公里，三级及以下公路29277公里，见表1-1。
表1－1新疆“十五”公路建设完成情况
公路类型[]高速[]一级[]二级[]三级及以下[]合计干线里程（公里）[]259[]885[]4703[]5852[]11699农村公路（公里）[]/[]/[]195[]23425[]23620总里程（公里）[]259[]885[]4898[]29277[]35319比重（％）[]0.73[]2.51[]13.87[]82.89[]100“十五”期末路网结构有了显著改善，通行能力有了明显提高：高速、一级、二级和三级公路分别增加了113公里、650公里、1443公里、4582公里，四级及以下公路增加1868公里。二级及以上公路里程增加2206公里，年均增加约441公里，见表1-2。表1-2新疆公路“十五”末和“九五”末技术等级比较
技术等级[]2000年[]2005年[]“十五”变化公路里程
（km）[]所占比重
（％）[]公路里程
（km）[]所占比重
（％）[]净增里程
（km）[]净增比重
（％）公路总里程[]80875[]100[]89530[]100[]8655[]/高速[]428[]0.53[]541[]0.60[]113[]0.07一级[]233[]0.29[]883[]0.99[]650[]0.70二级[]5550[]6.86[]6993[]7.81[]1443[]0.95三级[]19298[]23.86[]23880[]26.67[]4582[]2.81四级及等外[]55365[]68.46[]57233[]63.93[]1868[]-4.53注：数据来源《全国交通统计资料汇编》，含兵团公路在内。
到2005年末，全疆所有的地（州、市）、县（市）已通油路，99.7%的乡镇通公路，90%的行政村通汽车，形成了以乌鲁木齐为中心，以国道主干线为主骨架，环绕准噶尔、塔里木盆地，穿越古尔班通古特、塔克拉玛干沙漠，横贯天山，辐射地、州、市、县、乡各城镇村和工矿区、经济开发区、农牧团场、开放口岸，东联甘肃、青海，南接西藏，西出中亚、西亚各国，通达全疆的干支线公路运输网络。因此，“十五”时期是新疆公路交通发展历史上投资规模最大、发展速度最快、建设质量最好的时期。
2.资金投入情况
“十五”期间共计完成投资329亿元，约为“九五”的投资的3倍，见表1-3。
表1-3新疆公路建设“十五”期间年度投资情况一览表
单位：亿元
项目[]2001年[]2002年[]2003年[]2004年[]2005年[]合计国道主干线[]1.00[]5.47[]5.80[]13.12[]16.07[]41.46西部通道[]8.28[]9.89[]21.25[]34.87[]11.71[]86.00一般国省道[]5.95[]2.78[]1.50[]8.92[]9.56[]28.71县际公路[]/[]3.50[]12.50[]34.87[]23.24[]74.11通县油路[]7.15[]16.37[]3.04[]/[]/[]26.56国防公路[]1.47[]0.43[]0.90[]0.69[]/[]3.49路网工程[]2.00[]4.50[]1.50[]6.01[]/[]14.01农村公路[]1.40[]2.00[]8.00[]21.86[]21.61[]54.87合计[]27.25[]44.94[]54.49[]120.34[]82.19[]329.20
从项目类别看，在329亿元总投资中，国道主干线完成投资41.46亿元，占12.6%；西部通道建设投资86.00亿元，占26.1%；县际公路投资74.11亿元，占22.5%；农村公路“十五”期间投资54.87亿元，占16.7%。
从资金来源看，在329亿元总投资中，中央财政投资62.38亿元，占18.3%；交通部车购税69.23亿元，占21%；银行贷款（包括世行、国家开发银行、其它商业银行的贷款）177.77亿元，占54%；地方自筹19.82亿元，仅占6%。由此可见，新疆公路建设资金来源仍较单一，自筹能力较低。
（二）成功经验及存在的问题
1.成功经验
①更新观念，加快交通发展
“十五”期间，新疆公路建设从经济社会发展实际出发，坚持发展是硬道理、是第一要务的指导思想，转变观念，审时度势，抓住机遇，发挥各方面力量，积极创造有利条件，加快公路建设步伐，扩大建设规模，提高建设等级，优化路网布局，在短短的五年内，使新疆公路面貌发生了明显的变化，有力地支撑和促进了新疆经济社会的快速发展。
②注重规划，指导交通发展
新疆交通主管部门历来重视交通规划，在本世纪初根据公路交通发展实际情况和未来需要，对原有的《1991-2020年新疆维吾尔自治区公路网规划》和2001年编制的《西部开发2001-2020新疆公路发展规划》进行了修订，制定了《新疆维吾尔自治区公路网中长期发展规划（2003-2020年）》，确定了新疆公路网发展的总体目标和建设布局，为新疆公路交通发展树立和落实科学发展观，实现全面协调可持续发展提供了科学的指导。
③统筹兼顾，突出建设重点
公路建设按照统筹城乡发展和构建和谐社会的要求，紧紧围绕国省干线和农村公路建设，突出建设重点。“十五”期间，建设二级及以上公路超过6600公里，占公路建设总里程的18.79%，使道路通行能力有了较大提高，加强了新疆对内、对外的联系。农村公路建设随着“通达工程”和“通畅工程”的实施也取得了巨大成就，公路通乡和通行政村率分别达到99.7％和89.6％，方便了农民兄弟的出行，促进了农村经济的发展。
④因地制宜，采用适当标准
新疆具有地广人稀的显著特点，全疆荒漠和戈壁遍布，公路建设用地限制相对较小，因而可使公路线型轻易达到较高的标准，同时也使交通需求在短时间内难以达到高等级公路建设标准。对此，新疆在高速公路建设中广泛地采取了适当的标准，采用“分期分幅”模式修建分离式高速公路，即先在现有公路一侧建分离式半幅高速公路，然后根据公路交通量需求的增长情况，再在原公路基础上改扩建一条平行的半幅高速公路，形成分离式公路，以达到逐步提高道路等级，满足不同时期需求。这一灵活的设计思路，合理地利用了资源，有效地利用了资金，取得了较好的社会经济效益。
⑤重视前期，确保建设进展
“十五”时期，新疆公路建设速度在自治区的公路建设史上是空前的。由于工程人员的增加速度在一定时间内没有跟上建设规模的扩大速度，致使建设项目在预可、工可、征地、拆迁等一系列前期工作中有些滞后。前期工作的被动很快引起交通厅，交通建设局和公路管理局的高度重视，在交通厅的统一领导下通过采取系统内抽调工程技术人员、反聘离退休人员和区外聘请等方式，努力组织起人员、技术相对完备全面的队伍，同时通过加强与环保、林业、电信等部门的沟通，使工程前期工作滞后局面有了明显改观。
⑥完善制度，保证工程质量
为保证公路建设工程质量，新疆公路建设主管部门深化管理体制改革，推行了交通工程项目的法人负责制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。同时，十分注重工程建设中的反腐倡廉工作，在全国公路建设行业首先建立公路建设“双合同制”（由项目业主和工程承包企业签订《工程承包合同》和《反腐合同》），确保杜绝工程建起，人员倒下的事件发生。
2.存在的问题
①政府财政困难，公路建设投资能力有限
新疆经济基础薄弱，政府财政十分困难，财政支出的54%靠中央补贴，全区国家级贫困县、自治区级贫困县非常之多。而新疆公路建设任务又非常繁重和艰巨，有些项目交通流量小、经济效益差难以实行市场化运作，且已通车的收费公路又因多种原因致使收费状况很不理想，承受着巨大的还本付息压力。目前，新疆尚无一条采用BOT等国际通行的基础设施建设融资方式建设的公路，可以说，除了国家投入和银行贷款外，新疆几乎没有其它的融资渠道。
②农村公路建设任务重且难度较大
从目前的统计数字看，新疆农村公路通乡和通村比例虽然略高于一些省区，但目前新疆农村公路建设解决的基本是离干线公路和中心城镇相对比较近的乡村，剩余的约11%多是远离主干线公路和中心城市的行政村。公路里程长，施工难度大，治理成本高，按照一般农村公路的投资水平很难解决这剩余11%的通村问题。
③前期工作手续繁杂且费用较多
公路建设受到国家多方面的政策管制，而且还涉及到各种社会主体的多方利益，在公路建设的各个阶段尤其是前期阶段，各项审批手续过多过繁，而且以各种名义转嫁到公路建设的前期费用很多。比如，在土地利用和环境保护方面，有关部门要求前期阶段必须完成地质灾害影响评价、压覆矿产评价、文物影响评价等，这些要求不但延长了前期工作周期，而且还加大了项目成本，对于建设资金有限、施工周期很短的新疆地区来说，存在很大的工作难度。
④公路建设技术力量不足
近些年来，新疆建设步伐不断加快，投资规模不断加大、建设战线越拉越长，已使公路建设的设计、施工和监理力量呈现出明显的不足。由于设计力量不足，导致部分工程前期工作质量不高，工程设计变更经常发生；由于施工人员紧张，致使工程建设中的一些质量通病依然存在；由于施工监理人员不足和监理单位整体素质不高，部分工程质量疏于控制。这些现象不仅在干线公路中存在，在农村公路中也同样存在。
⑤配套政策滞后，征地拆迁困难较大
“十五”期间，新疆各地州市，充分认识到公路交通是经济社会快速发展的基础，是招商引资的必备条件，但在实际行动上存在明显偏差。具体表现为：地方政府在建路上气魄大，要项目时慷慨允诺，但项目一旦进入实施阶段，许多原有的承诺不能兑现。目前，由于有关政策迟迟未能出台，对地面、地下等设施的拆迁一直缺乏标准，致使部分公路建设成本大大增加，建设工期大大延长。
⑥公路建设与管理政企不分
新疆的各级交通主管部门、公路管理机构既负担着政府管理公路建设的行政职能，同时又是公路建设单位，充当着项目业主的角色，政企不分，决策机制不完善，高投入，低产出，效率不高。在干线公路建设上，自治区对干线公路的建设、从规划、计划资金安排、建设、养护均由自治区管理，权利、责任、风险集中在自治区，不利于充分调动各级政府、社会各方面参与公路交通建设的积极性。
二、“十一五”面临的形势
（一）国民经济继续增长，消费水平继续提高，交通运输量的需求和质的要求继续提高，公路交通必须继续扩能增效
进入“十五”以来，新疆经济持续快速增长，人民生活水平不断提高，为公路交通的发展带来了旺盛的需求，可以说新世纪头五年是新疆公路交通发展最快的五年。预计到2010年全区GDP将达到4200亿元，汽车拥有量达到83.1万辆。未来五年，是我国全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的重要时期，这些因素对于新疆来说又显得尤其有利。中央政府高度重视新疆的发展与稳定，做出了“稳疆兴疆，富民固边”的重大战略部署，明确了新疆在西部大开发中的重中之重地位，并将在政策、资金等方面予以新疆更大倾斜，这将为新疆经济发展提供根本保障，从而使得新疆在人均GDP超过1000美元后，国民经济完全有可能在相当长时期内继续保持较高的增长速度。在国民经济持续发展引致的本源性需求，以及消费水平不断提高引致的派生性需求的拉动下，全社会客货运输的总量需求将继续增长、质量要求将继续提高。因此，“十一五”期间，新疆公路交通的发展仍需继续扩充能力、提高效率，需要继续扩展路网规模、提升路网结构，尤其要大力提高干线路网和重要通道的通过能力和通行效率。
（二）工业化和城镇化进程加快，人员和物资流动的总量和频率继续提高，要求加快建立区域公路交通大通道
大力开发利用优势资源，加快推进新型工业化进程，是未来五年新疆经济发展的战略重点。自治区经济社会发展“十一五”规划思路已经明确提出，在“十一五”时期，工业发展速度要达到每年增长17%，第二产业在自治区生产总值的比重每年增加一个百分点，到2010年达到50%以上，力争本世纪头二十年基本实现工业化。着眼长远，立足当前，坚定不移地实施优势资源转换战略，坚持有所为、有所不为，把具有优势的产业作大作强，要作大作强石油、化工工业；大力发展煤电、煤化工产业；加快优势矿产资源开发利用,积极建设战略能源基地，全面兴建规模化工业园区；大力发展特色农副产品加工业；采用先进技术装备提升传统工业水平，因势利导发展高新技术产业。公路交通的发展必须自觉地服从并服务于自治区关于国民经济发展和产业结构调整的总体部署，加快建立适应工业化要求的高效率、高质量的区域公路交通大通道，为产业结构调整和国民经济发展提供高效、优质服务。
加快推进工业化，必然促进城镇化。未来五年，随着工业化进程的加快，以及由此带来的人口转移和人口聚集，将导致新疆城镇化人口比重有望年均增加1个百分点，即到2010年人口达到2160万人，城镇化率将达到40%以上，同时新兴城镇也将继续出现。随着城镇化水平提高，人员和物资的流动总量和流动频率将更大，对交通运输在安全、舒适、便捷、可靠等质量方面的要求也将越高。因此，未来五年，新疆公路交通发展的一个重要方面是要加快建立起以主要城市为节点的快速公路网，加快形成城间公路交通大通道。
（三）构建和谐社会，解决“三农”问题，要求更加重视农村公路建设，促进社会主义新农村建设
新疆少数民族人口聚居，经济发展基础薄弱，切实解决“三农”问题，加快发展农村经济，协调区域经济发展，对于构建社会主义和谐社会，加强民族团结和维护社会稳定，具有特别重要的意义。对此，自治区经济社会发展“十一五”规划思路已经明确提出，建设社会主义新农村是中国共产党在今后一段时期内的重要工作内容，要继续把解决“三农”问题作为经济工作的重中之重，要进一步强化农业的基础地位，大力发展特色农业，重点是要推进棉花、粮食、特色林果和畜产品四大基地建设。为此，各行业、各部门都要对口增加农村投入，大力改善农业生产条件和农村生活条件，帮助农民兄弟脱贫致富。公路交通的发展也要围绕这一发展大局及其中心工作，充分发挥公路交通在农业和农村经济发展中的基础性和先导性作用，以更大的力度、更多的资金投向农村公路建设，使公路交通普遍地通达农业生产基地，通达各民族兄弟的家门口，使客货运输走得了、走得快、走得好，切实有效地为广大农村地区铺好脱贫路、致富路、小康路。
（四）扩大对外开放，发展内外贸易，要求加快口岸公路和相邻省区通道建设，强化新疆内外的交通联系
新疆特殊的地缘优势为新疆发展内外贸易尤其是对外贸易提供了有利的条件。近些年来，新疆对外贸易的发展已经呈现良好的势头，2001-2005年进出口贸易总额平均增幅高达45%。今后五年，随着国家对外开放政策的深入，开放格局将更加重视沿边开放，新疆以其独特优势，发展趋势将更看好。对此，自治区政府非常重视，在未来五年规划思路中明确提出，要坚持“全方位开放，向西倾斜，外引内联，东联西出，西来东去”的方针，利用好国内国外两个市场、两种资源，积极发展外向型经济，努力形成以开放促开发、以开发促发展的格局，并就霍尔果斯国际边境合作中心等口岸基础设施的建设做出了具体部署。为适应对外开放的发展需要，公路建设也要积极创造条件，连通疆内路网与疆外路网，加快亚洲公路网建设，发展口岸公路，使新疆公路网与周边国家及相邻省区公路网相衔接，为进一步发展新疆和全国的对外贸易提供良好的交通条件。
（五）维护国家安全，交通保障条件建设必须在既定的总体部署下持续推进，并不断取得进展、见到成效
维护国家安全是国家和民族的核心利益和战略利益之所在，也是其它各种重要利益之所系。新疆地处我国西北边陲，接壤国家众多，而且这些国家多属“敏感地带”，国外敌对势力瓦解分裂新疆的活动一天也没有停止过，而且越来越猖獗。近些年来，世界强权越来越多地插足中亚国家，军事势力已逼近我国，使我国西北地区的外部形势日趋复杂。因此，新疆作为我国西北地区反恐怖、反分裂、反颠覆的重要前沿阵地和战略屏障，其在全国发展和稳定工作中的战略地位更加突出。
维护国家安全，需要持续推进各种保障条件尤其是交通条件的建设。新疆战区的军事物资、装备和兵员的运输是以公路交通为主，因此，公路基础设施的通达深度、通过能力和通行速度，直接关系到军事力量的机动性、战斗力和保障力。但是，从新疆公路现状看，无论是路网规模还是质量水平，还远不能满足战备和战时的要求。因此，新疆地区国防公路建设必须在既定的总体部署下持续推进，各个五年规划都应该有具体安排和充分体现，每个五年期间都应取得重大进展，见到明显成效。
（六）实现宏观经济政策的总体目标，仍需维持较大规模的公路建设投资，以保证经济增长和充分就业
促进经济增长、保证充分就业、实现货币稳定是宏观经济政策的三大目标。就前两大目标而言，主要是依靠投资、消费和出口拉动。改革开放以来，全国经济的快速发展投资拉动贡献很大，新疆尤其如此。如表2-1所示，在新疆GDP构成中，资本形成总额和最终消费一直是主体，所占比重都在50%-60%之间，而货物和服务净出口表现为负值。可以说，新疆经济增长对投资以及因投资而引致的消费需求的依赖性非常之强。因此，在尚未出现新的经济增长点之前，未来五年新疆要继续实现宏观经济的政策目标，尤其是要保证经济增长和充分就业，仍需继续维持较大规模的公路建设投资。
表2-1新疆生产总值及构成
单位：亿元
年份[]GDP[]资本形成
总额[]最终消费[]货物和服
务净出口[]投资率
(%)[]消费率
(%)1996[]912.15[]456.96[]546.10[]-90.91[]50.1[]59.91997[]1050.14[]564.92[]603.78[]-118.56[]53.8[]57.51998[]1116.67[]685.85[]635.29[]-204.47[]61.4[]56.91999[]1168.55[]581.59[]661.51[]-74.55[]49.8[]56.62000[]1364.36[]618.12[]758.05[]-11.81[]45.3[]55.62001[]1485.48[]771.42[]854.60[]-140.54[]51.9[]57.52002[]1598.28[]864.27[]948.92[]-214.91[]56.3[]59.42003[]1877.61[]1119.21[]1037.59[]-279.20[]59.6[]55.32004[]2200.15[]1362.40[]1150.81[]-313.06[]61.9[]52.3注：数据取自《新疆统计年鉴2005》；GDP为支出法计算结果，GDP为当年价。
（七）建立和完善综合运输体系要求公路交通做出应有的贡献
目前，新疆已初步形成了以公路为基础，以铁路为骨干，包括民用航空、长输油气管道等四种运输方式，内联区内各地州市，外联国内中部、东部地区以及周边国家的综合运输网络。公路交通以覆盖面广、适应性强、直达性好、机动灵活的优势，而在新疆综合运输体系中既具有基础性地位，又具有大动脉作用，是综合运输体系的重要组成部分。因此，建立和完善综合运输体系，要求新疆公路发展既要大力建设高等级公路，又要注重与各种运输方式重要港站枢纽的衔接，实现客运的便利换乘和货运的无缝衔接。
三、“十一五”指导思想和目标
（一）指导思想
新疆公路建设“十一五”规划的指导思想是：按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的总体要求，围绕自治区优势资源转换战略和经济社会发展的大局及其中心工作，牢固树立科学发展观，坚持“统筹兼顾、分步实施、适当超前、量力而行”的建设方针，按照新疆公路网中长期发展规划的总体安排,落实国家交通主管部门关于国家公路建设的战略部署及对新疆干线公路建设的指导意见,合理确定公路交通的目标和重点，为新疆经济社会发展提供基础保障和有力支持。
(二)建设目标
新疆公路建设“十一五”规划的总体目标是：继续加强干线公路网和农村公路网建设，进一步扩大路网规模、提高公路等级、改善网等级结构、完善路网布局，使新疆公路网建设在现有基础上明显地提升到一个新的水平，并基本适应经济社会的总体要求。到2010年，新疆公路网总里程将达到11.4万公里，其中高速公路1198公里，一级公路4295公里（含半幅一级），二级公路8224公里，三级及三级以下公路100283公里，见表3-1。具体建设目标是：
1.建设9900公里的国省干线公路网，全面提高国省干线公路的技术等级和行车条件，完善路网结构，形成连市接县，东联西出，快速便捷的公路主骨架。建设里程见表3-2。
2.建设657公里高速公路，进一步提高新疆高速公路网规模，使高速公路网结构和布局更加合理，以缩短自治区首府到各地州市的时空距离。
3.建设一级和二级国省干线共6357公里，大力建设和改造国省干线，进一步提高国省干线的技术水平和行车条件，增强国省干线的输送能力，满足新疆与内地、新疆与周边国家的交通运输需求。
4.建设三级及三级以下国省干线2886公里，实现各地州首府与地州内的各市县的便捷连接，满足短途运输的要求，实现客流、物流的集散功能。
5.建设32000公里的农村公路，解决460个乡镇通而不畅和3个乡镇不通公路问题；解决732个行政村不通公路的问题，实现公路乡镇通达率和行政村通达率100%。同时实现90%的乡镇和60%以上的行政村通油路（水泥路）的目标。
表3-1新疆公路“十一五”发展目标
单位：公里
时期[]高速[]一级[]二级[]三级及以下[]合计2010年
预计水平[]1198[]4295[]8224[]100283[]114000注：表中数值含兵团；一级公路含半幅，且含“十五”跨“十一五”项目里程。
表3-2新疆公路“十一五”建设目标
单位：公里
公路类型[]高速[]一级及二级[]三级及以下[]合计干线公路[]657[]6357[]2886[]9900农村公路[][][]32000[]32000注：表中数值不含兵团；一级公路含半幅。
（三）收费公路建设
2003年5月，自治区人民政府以“新政函〔2003〕160号文”正式批准建设5116公里的收费公路（含已经建成收费的170公里）。通过“九五”和“十五”两个五年的建设，自治区已建成收费公路3900公里。随着自治区社会经济的发展，交通需求将进一步增长，收费公路的增加已是必然趋势。依据国家相关政策，自治区规划在“十一五”期间建设收费公路5177公里（其中1600公里为自治区2003年已经批准的规模）。
公路交通要快速发展，就必须坚持“贷款修路、收费还贷”的政策，但目前对这一政策的认识还有待于提高；在公路建设中的征地、拆迁、环保的收费标准、审批环节等方面需要进一步给予支持,加快进度,降低工程造价。同时，在收费环节，各地要给予充分理解和积极支持，要向社会大力宣传国家法规和政策，宣传收费公路带来的社会进步和经济增长的事实，促进收费公路的健康发展。
贷款修路、收费还贷政策是收费公路不可动摇的根本，是公路交通高速发展的需要，必须坚持收费还贷，不仅新建的收费公路需要这条政策，今后维持高等级公路运转仍然需要这条政策。通过这条政策为“公路交通”这个全社会发展的基础性和先导性设施创造条件。
四、“十一五”建设重点
“十一五”期间，新疆公路建设的重点是：一是紧紧围绕自治区新型工业化发展战略，大力推进国道主干线、西部开发省际公路通道和国家高速公路网新疆境内段的建设，为自治区优势资源转换战略的实施，为天然气、石油化工、煤电、煤化工等能源基地和工业园区建设提供支撑；二是重点抓好“三个打通”，即打通与内地联系的主要通道，打通纵贯南北疆的快速干线，以及打通对外通道，为自治区实施东联西出战略，强北扶南战略提供支持；三是突出加强农村公路建设，继续推进“通达工程”和“通畅工程”的实施，为建设和谐社会和新农村打好基础。
（一）国道主干线、西部通道建设、国家高速公路网
“十一五”期间，新疆将投资259.18亿元用于国道主干线、西部开发大通道和国家高速公路网的建设，占五年投资总额的46.9%，计划新建高速公路657公里，新改建一级公路3358公里（含半幅一级）。重点安排以下项目：
1.国道主干线GZ045连云港～霍尔果斯是国家高速公路网东西横线之七，在新疆境内段1431公里，“十一五”计划进行东段（星星峡～吐鲁番）、西段（赛里木湖～霍尔果斯）建设，其中新建高速公路307公里，半幅一级公路444公里，一级公路5公里，计划投资83.75亿元。采用新建整体式和分离式高速公路的方式，到“十一五”末，实现连霍国道主干线（国家高速公路横线之七）新疆境内段、即新疆“3228”工程第一横的高速化。
2.西部通道在新疆境内段包括国道217线阿勒泰～克拉玛依～奎屯、国道314线小草湖～库尔勒～阿克苏～红其拉甫和国道315线依吞布拉克～若羌～库尔勒段（其中国道217线阿勒泰～奎屯、国道314线小草湖～红其拉甫列为国家高速公路网中的横联络线之16和横向联络线之18），“十一五”计划进行国道217线布尔津～奎屯、国道314线库尔勒～红其拉甫、国道315线依吞布拉克～若羌公路建设工程，投资31.23亿元，半幅一级1002公里，改建二级公路306公里、三级公路11公里，“十一五”期末，克拉玛依～奎屯和小草湖～阿克苏段，将全部建成高速或双向四车道公路，初步实现“3228”工程第一纵北段和第二横的高速化。
3.“十一五”期间，将启动国家高速公路网建设。改建国家高速公路网主线七星星峡～吐鲁番段高速公路，新建主线七之联络线二库尔勒～库车段高速公路、库车～阿克苏半幅一级公路、喀什～墨玉段一级公路、喀什～伊尔克什坦段半幅一级公路，新建主线七之联络线三克拉玛依～独山子段半幅一级公路，新建主线七之联络线五清水河～伊宁段高速公路，国家高速公路网放射六线明水～伊吾段半幅一级公路建设。投资144.19亿元，共新建高速公路350公里，新建一级公路166公里，半幅一级公路1044公里，改建一级公路391公里。
（二）其它国省重点干线公路
“十一五”期间，安排投资93.32亿元，进行国道216、217及其延伸线、218、315线等主要重点干线公路建设，新改建一级公路413公里（含半幅一级），新改建二级公路1597公里，新改建三级公路482公里，其中包括国道217线独山子～库车二级公路改建，国道217延伸线库车～阿拉尔～和田二级路（第二条沙漠公路）新建、国道315线民丰～于田半幅一级公路改建工程，新建塔里木河阿拉尔大桥1657米等。基本实现“3228”工程两条纵贯天山南北大通道的建设。
（三）实施新型工业化战略，加快能源基地和工业园区公路建设
坚持走新型工业化道路，在本世纪头二十年基本实现工业化，这是党的十六大提出的战略任务。中共中央政治局常委、自治区党委书记王乐泉同志在自治区加快新型工业化建设工作会议上发表重要讲话时也指出，加快新疆经济的巨大发展，潜力在工业、出路在工业、希望也在工业。全区各级党组织和广大干部群众，要进一步解放思想、抢抓机遇、与时俱进，在新疆大地掀起新型工业化建设的热潮，在新的起点上大力度地推进新型工业化建设，造福新疆各族人民。
公路交通的发展必须自觉地服从并服务于自治区关于国民经济发展和产业结构调整的总体部署，加快建立适应工业化要求的高效率、高质量的区域公路交通大通道。同时，在路线线位布设以及被交路设置时，注意和当地工业园区发展规划相结合，为产业结构调整和国民经济发展提供高效、优质服务。
“十一五”期间，公路建设要根据资源开发的需要，建设好资源公路尤其是以阿拉尔到和田、独山子到库车、乌鲁木齐到巴音沟等为代表的为能源开发服务的石油公路、煤矿公路，为进一步发展新疆经济的支柱产业提供有力的交通支撑。
同时，随着自治区加快建设新型工业化的步伐，克拉玛依石油化工工业园区（一区五园）、乌昌米东新区化工工业园、乌鲁木齐头屯河工业园、库车化工工业园区、轮台石化工业园区等工业园区建设势头强劲。公路交通将根据各园区具体进展情况，积极筹措资金，循序安排园区进出口道路建设，尽快将园区与干线公路连通。计划“十一五”期间，新建工业园区和能源基地公路500公里（含第四项园区道路建设），投资规模25亿元。
（四）国边防公路、口岸公路和资源旅游公路
国边防公路建设方面，“十一五”期间，新疆国边防公路建设重点集中在南疆的国道219线新疆境内段的叶城至界山的50公里二级、594公里三级公路总长644公里的改建工程和新建民丰～红土达坂590公里四级公路，新改建阿合奇沿乌宗图什河～国界61公里三级公路，莎车～塔什库尔干路段二级公路250公里，需投资38.16亿元，因其属于保卫国家安全、社会稳定、巩固国边防需要的工程项目，需要全部由国家投资。
口岸公路建设方面，“十一五”需投资23.19亿元，主要安排与蒙古国接壤的青河～塔克什肯口岸二级公路改建83公里，与哈萨克斯坦接壤的博乐岔口～阿拉山口口岸改建一级16公里、半幅一级90公里，哈巴河～阿黑土别克口岸改建三级公路107公里，与吉尔吉斯斯坦相邻的乌恰～吐尔尕特口岸三级公路改建110公里，与俄罗斯接壤的哈巴河～喀纳斯山口三级公路243公里，与蒙古接壤的三塘湖～老爷庙三级公路74公里，与哈萨克斯坦接壤的乌什～别迭里山口三级公路79公里。
资源旅游公路方面，“十一五”期间，还将安排库尔德宁～那拉提、罗中钾盐基地～若羌，计划投资6.6亿元，新建三级公路531公里。
（五）农村公路
“十一五”期间实施农村公路的“四大工程”，使所有具备条件的乡和行政村（800个左右）通公路，建设“通达工程”8000公里以上；90%以上的乡镇通沥青路，改建8000公里的等级公路；60%以上的行政村通沥青路，新建13000公里的等级道路；具备条件的乡镇建设新的标准化的客运站。
“十一五”期间，按照国家统一安排和自治区经济社会发展需要，加大农村公路投入力度，实现“通达工程”、“通畅工程”，计划投资100亿元，新改建农村公路3.2万公里，“十一五”期末，全疆实现乡镇公路通达率达到100%，通行政村公路通达率100%，乡镇通沥青（水泥）路比例达到90%以上；行政村通沥青（水泥）路比例达到60%以上，解决农民行路难的问题，为新疆农村公路发展和全面建设小康社会作出贡献。
五、环境影响评价及规划
（一）公路对环境主要影响因素
1.公路建设过程中对环境的主要影响因素
①施工期地表影响因素
对地表的影响因素主要是公路施工过程中的填方、挖方和弃土，对环境的主要影响是改变地表结构。
②施工期大气影响因素
对大气环境主要影响因素是粉尘，其来源在沙石料堆存过程中风蚀起尘、卡车卸料时产生的粉尘污染、道路二次扬尘、水泥拆包的粉尘污染、场地扬尘等。此外，生产拌合料的沥青也会对大气造成一定污染。
③施工期声环境影响因素
施工期对声环境的影响主要是施工过程中的各种工程机械和运输设备的噪声以及开山采石产生的爆炸声。
2.公路建成后对环境的主要影响因素
①大气污染源
大气污染源主要来自煤、沙石等建筑材料装车和运输过程中产生的粉尘污染。废气污染主要来自以燃油为动力的运输车辆。排放的污染物是粉尘、SO2、NOx、CO和Pb等。
②噪声源污染
噪声源交通运输车辆噪声。
（二）规划和治理措施
1.公路设计阶段的环境保护
考虑到水土流失及土壤侵蚀，选线应避开不稳定地带，以防止塌方、滑坡等；要尽量避开居民区、水源地、及文物古迹保护区。要求避开城镇市区，以近而不入，离而不远为原则。
公路分隔村庄农田，分隔居住区与商业娱乐区、使人的交流和家畜转场受阻，要求在设计中考虑适当的通道。
2.公路建设阶段的环境保护
在人口稠密区及水源地附近施工要尽量减少扬尘污染。施工过程中，采取路面洒水的办法以达到减少扬尘的目的。溶化沥青应采用先进的工艺技术，封闭式操作，排烟筒应有足够的高度，并远离人口稠密区。
合理选择料场位置，注意保护料场周围的环境，采取就地取材的原则，材料场距施工地点不宜太远，在人群居住区等地点，料场位置应取在下风向，并距居住区一定距离以外（要求不得小于500m），并尽可能少占农田、林地、草场。
合理安排施工时间，噪声大的作业安排在白天，应尽量避免或禁止夜间施工，学校附近应安排在放学后或假日期间进行噪声大的施工作业。混和料拌合扬及运料通道要尽量远离居民点，声敏感小区。
3.公路运营阶段的环境保护
环境绿化是恢复生态的一项重要措施。在道路两旁、公路出城立交桥等四周及空地植树和铺设草坪，所选树种应根据当地土壤和气候条件来定,绿化面积按有关规范来确定。砍伐碾压过的区段，尽量恢复以前的状况。
加强对危险品运输的管理，会同环保，公安等部门，加强对危险品运输管理，在敏感区，竖立醒目目标，提醒运输危险品的司机行车安全，同时就在车辆上设置危险品标志，在危险品运输之前，对运输危险品的车辆、人员要进行资格审查，选择车况较好技术熟练的司机运输危险品。
加强交通管理，减少鸣号，严格执行国家颁布的《机动车辆允许噪声标准》。新建居民区应避开噪声严重影响区，一般在100～200米之外。控制路两边居民向路边迁移。声环境敏感单位，当交通量达到一定程度时，经论证后建立隔声屏障。
新建公路通车后，应严格执行交通法规和提高司机素质，消除在好路上行车的麻痹思想，做到行车时注意力高度集中，并在公路旁设置交通标志，使来往车辆各行其道，形成良好的行车环境。
（三）环境影响分析和评价
规划公路网建设对地表的影响以填方、挖方和弃土为主，若设计期、建设期和运营阶段都采取合理有效治理措施，则对地表环境的改变将仅限于公路沿线两侧，总体对环境影响较小。
规划公路网建设对大气环境影响粉尘和沥青异味为主要污染物，其次是机械设备的尾气排放。若经采取治理措施后，粉尘污染范围一般仅为料场周围400米内，400米以外不产生污染影响。机械设备及车辆排放的废气在距工程300米处，在距公路100米范围外对环境影响较小。
施工机械作业噪声在88米和250米范围内，符合3类噪声标准昼、夜的要求，运输车辆噪声为66.9dB（A）符合4类标准白天的要求。放炮采石一般远离居民区，不会对居民生活产生影响。
综上所述，从环境保护的角度出发，在全面落实各项环保措施的前提下，“十一五”公路建设规划的实施是可行的。
六、政策措施
（一）规划分步实施措施
2005年以来，随着国家“十一五”各项投资政策的明确，特别是2005年10月10日自治区党委、人民政府与交通部关于支持新疆“十一五”公路建设会谈纪要的签定，预计“十一五”期间新疆能够获得交通部资金支持150亿元（包括农村公路50亿元，其中通乡油路每年补贴8亿元，通达工程每年补贴2亿元）。为此，在可预见资金基本明确的情况下，有必要在规划的基础上提出分步实施方案。
与此同时，对其它149亿元项目安排前期工作。积极从争取中央投资、转让经营权、扩大地方财政投入，吸引企业融资等各个方面进行努力。在资金落实的过程中，第二步实施其它项目。
（二）争取国家对新疆加大支持的政策
1.争取中央提高对我区公路建设的补助标准
新疆地处我国西北边陲，接壤国家众多，安全地位显要，是我国反恐怖、反分裂、反颠覆的重要前沿阵地。新疆是我国对外开放的西北门户，中央要求把新疆建成向中亚、南亚、西亚乃至东欧国家出口商品的重要基地和商贸中心。新疆资源储量尤其矿产资源储量极为丰富，是我国经济发展的重要支点和经济安全的重要保障，新疆已被国家列入石油战略储备区和我国陆域矿产资源的重要接替区。但新疆的经济实力十分有限，现有国家级贫困县27个，自治区级贫困县3个，基本维持费用依靠国家和自治区财政补贴的县占县市总数的90%以上。新疆地域宽广，各地州市县之间平均距离远，公路建设总成本高，公路建设任务重，这在全国是绝无仅有的。
因此，以新疆自身能力是难以满足促进经济发展、维护社会稳定、保障国家安全等关系全疆乃至全国的战略性利益对公路建设需求的，需要国家政策的大力扶持。为此，根据中央11号文件精神，建议自治区人民政府向国家反映新疆公路建设资金筹措方面的困难，争取国家对我区公路建设项目投资比例达到70%。
2.争取交通部将更多新疆公路建设项目纳入部建设计划
未来五年是新疆公路在网络和结构上基本形成的重要时期，公路网中长期规划中的快速干线公路作为新疆公路网的主骨架，其中很大一部分高等级公路都将在这一时期建成，其中高速公路部分大部分已纳入国家高速网规划，这些公路大通道不仅是促进新疆经济发展和社会进步的重要支撑，也是实现国家核心利益和战略利益的重要保障，其意义十分重大，要予以重点保障。从今后五年及长远需要考虑，交通厅应积极向交通部申请，争取更多的建设项目纳入交通部重点建设规划，从而获得更多的补助资金和为争取更多的银行贷款创造条件。
在国家对新疆公路建设补贴比例没有调整情况下，申请交通部对新疆特殊困难地段、单位公里投资特别高的项目予以补助倾斜。比如，果子沟高速公路项目和天山公路项目。
3.争取交通部加大对口岸和旅游公路的投资
新疆是我国交界邻国最多、陆路国境线最长的省区，是沟通中亚、西亚、南亚和欧洲的要津和捷径，发展对外贸易具有得天独厚的条件，而且目前已经呈现良好的外贸发展势头。2001～2005年，年均进出口贸易总额以45%速度增长。今后，随着国家向西对外开放政策的深入，新疆有可能发展成为我国对中亚和西亚贸易的基地，这对新疆地区乃至整个国家的经济贸易发展都是非常重要的。新疆旅游资源极为丰富，神奇的自然景观、浓郁的民族风情、悠久的丝路文化、众多的古迹遗存为新疆发展旅游业创造了极好的条件。但由于各旅游景区地处偏远，道路难行，难以形成旅游规模。解决通往旅游景区的公路交通势在必行。要求交通部加大对新疆口岸公路和旅游公路的支持力度，增加对口岸和旅游公路建设的投资。
4.争取国家对国边防公路全额投资
新疆与多国相邻，边境线漫长，而且这些邻国很多属于“敏感地带”，反恐怖、反分裂、反颠覆已使新疆成为保障国家安全和维护社会稳定的重要前沿阵地，成为我国西北地区的重要战略屏障。迫切需要建设纵横交错和四通八达的现代化交通运输，从而提高我国军事力量的机动性、战斗力和保障力。交通厅将努力争取完全意义上的国防公路（如G219）由国家全额投资。
（三）建议自治区支持公路建设的措施
1.建议自治区尽快出台加快公路建设的决定
当前，新疆公路建设存在一些突出问题。一是前期工作审批手续过多过繁，转嫁公路前期性费用过多。土地和环保要求的批复条件在工可阶段达不到相应深度；新增加的地质灾害影响评价、压覆矿产评价、文物影响评价等，不但使前期工作周期延长，而且成本加大。二是自治区有关部门对土地类别的确认部门意见不一致，补偿标准不一致，扯皮事情多，行政事业性费用高。三是征地拆迁难已成为制约公路建设的重要因素。地方政府往往承诺不兑现，千方百计想增加征迁补偿费用。四是收费环境不好。这些因素造成前期工作周期延长、建设成本加大，建设时间拖延，严重影响着公路建设。
公路是保障新疆经济社会快速发展的基础设施，是为各行各业各族人民服务的，站在自治区经济社会发展的全局考虑，在一定时间内为公路基础设施建设创造优先发展的政策环境，是完全必要的。比如，除新疆外，西部其它十一省区都出台了公路建设的优惠政策或加快公路建设的决定。内蒙古自治区在2002、2004年两次出台了关于加快公路建设的决定和改革的意见。这些省区的做法，就是考虑了公路对经济社会发展的巨大促进作用，优先发展交通，创造基础条件。
为此，建议自治区人民政府尽快研究出台支持加快公路建设的决定，创造宽松的公路建设环境。一是可以获得各部门各地区的通力合作，加快前期工作周期和建设速度，降低建设成本；二是有效增加通行费收入，提高还贷能力；三是可以使银行贷款环境良好，能够获得银行更大的支持；四是可以吸引社会资金进入公路建设领域，减少贷款规模。
2.为收费公路的建设和运营创造宽松的环境
“贷款修路，收费还贷”是国家出台的支持公路建设的政策，这一政策在新疆的实施比东部地区晚了十年。社会上对收费公路的建设在认识上有偏差，一些人只看到收费带来成本增加的一面，而没有看到高等级公路建设带来的巨大社会经济效益。实际情况是：每亿元高速公路建设投资，能直接带动社会总产出近3亿元，创造6000个就业机会；高速公路土地占用量仅为一般公路的40%，比普通公路减少30%的尾气排放，交通事故率减低30%；提升城市对外形象，改善了投资环境，使城镇周边土地大幅升值，招商引资条件大大改善；高速公路改变人们的时间观念，运输方式发生质的变化，汽车列车、集装箱车、大吨位货车以及现代物流迅速发展；使易腐易烂鲜活商品及时运出，节省时间、减少浪费，售价提高；车辆磨损减少，节约了车辆维修费用和降低能源消耗;道路平整减少了货物坏损，提升企业信誉；安全服务水平提高带来客源旺盛等。实际上，公路条件的改善带来的是综合经济社会效益。
新疆收费公路里程比重居全国倒数第四，在西部十二省区中仅高于青海和宁夏。新疆收费公路收费总额居全国第29位，也仅多于青海和宁夏，比甘肃、内蒙、贵州还少。一些利用贷款建设的有条件收费的公路建成后不能正常收费，造成大量通行费流失，贷款无法偿还；一些收费公路因政策环境不理想使建设成本提高；自治区交通主管部门还要以收费公路为抵押、贷款建设大量不能收费的农村公路。这三个方面凑在一起，公路建设很难顺利进行。如果连银行利息也还不起，银行必然终止贷款。到那时候，不要说大量贷款用于必须建设又不能收费的农村公路、山区公路、贫困地区公路要停止建设，就是国省道的建设也要放慢速度，最终影响的还是自治区整个经济社会发展的大局。
因此，建议自治区人民政府借鉴其它省区的做法，为收费公路创造宽松的环境。这些措施包括：（1）清理现有减免通行费车辆，各级党政机关、企业事业单位不能再提出减免通行费；（2）已批准建设的收费站，如要取消，应有合理的补偿机制；（3）改善投资环境，吸引社会资金投向公路建设，减轻贷款给政府带来的压力。
3.采取有效措施筹措农村公路建设资金
（1）明确农村公路的管理与投资主体。建议以自治区人民政府明确认定农村公路管建养主体，以《公路法》为依据确认各级政府对县道、乡道乃至村道在投资与管理上的责任与义务。交通厅对农村公路的管理事权依据《公路法》负责区农村公路建设中确定建设规模，研究补贴政策，明确技术标准，监督规划实施。对项目的直接管理权仅限于重大项目（1000万元以上），桥梁（100米以上）项目，特殊地质情况工程难度大的项目，其它均应有地州市政府负责实施。
（2）建立长期稳定的农村公路建养资金。农村公路的建设资金和养护费用长期依靠国家和自治区临时性政策解决。国家有投资时，发展较快，国家无投资时只能依靠交通厅养路费补贴。由于资金的不确定性，造成规划的可行性差和建设中的盲目性。建议建立长期稳定的农村公路建养资金，主要从以下几个方面：
建议自治区制定严格的农村公路建设项目自治区补贴和地州市配套资金的标准。争取使国家资金发挥更大的效应；充分发挥各级政府的积极性，鼓励社会组织投资农村公路建设。
建议自治区将公路施工企业向各地缴纳的公路建设营业税“先征后返”，专款用于农村公路建设（预计每年1.6～2亿元，五年8～10亿元）；
建议由各地州市政府征收营运拖拉机养路费，专款用于当地农村公路管养（预计每年0.4～0.5亿元，五年2~2.5亿元）；
建议将车船使用税的大部分专款用于农村公路建设（预计每年0.3亿元，五年1.5亿元）；
建议将“以工代赈”、财政转移支付中用于农村公路的资金统一按交通厅制订的公路建设规划安排项目（预计每年1亿元，五年5亿元）；
各地积极发动农牧民用好“一事一议”农民自愿筹资方式，充分调动农民自愿建设家乡道路的积极性；
建议自治区从国家开发银行政策性贷款平台中五年安排20亿元贷款规模，用于农村公路建设。
（四）自治区交通厅推进规划实施的配套措施
1.深化新疆公路建设管理体制改革
随着公路事业的快速发展，体制性问题已越来越成为新疆公路交通发展的重要障碍。从总体上看，新疆公路建设管理体制主要存在政企不分、管理权限过于集中等问题。目前，新疆各级交通主管部门和公路管理机构既承担着政府管理公路建设的行政职能，同时又是公路建设单位，充当着项目业主的角色，政企没有分开，决策的科学化程度不高。
因此，必须研究深化新疆公路建设管理体制改革问题，探讨并建立适合于新疆的公路建设管理体制。
2.创造条件吸引社会投资用于新疆公路建设
研究社会资金用于新疆公路建设的可行性，可以研究并试行公路经营权转让。对于新疆地区已建成的公路，如吐乌大公路、乌奎公路、和硕至库尔勒公路等，可以尝试将其经营权转让，所筹资金用于公路建设。由于这些公路交通量大小不一，通行费收入存在较大差异，建议按交通量大小搭配方式实行捆绑式转让。另外，股份制作为一种新的建设管理机制和资金筹措方式，新疆公路建设也可以尝试，主要是对规划新建的高速公路按股份制公司形式进行筹资建设和经营管理。