发布文号: 深府[2007]165号
《深圳市公交行业特许经营改革工作方案》已经市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
2007年8月1日
深圳市公交行业特许经营改革工作方案
为进一步提高公交服务水平，完善公交公用事业特许经营制度，实行公交规模化、集约化经营，促进特区内外公交一体化发展，构建设施均衡、管理统一、运行协调、适度竞争的一体化公共交通系统，为出行者提供便捷、舒适的一体化公交服务，依照《深圳市公用事业特许经营管理条例》等有关法律、法规、规章规定，制定我市公交行业特许经营改革工作方案。
一、充分认识公交行业特许经营改革工作的重要意义
历年来，我市公交行业采用政府指导、市场化运作模式，在政府较少投入的情况下取得了较大的发展，目前已形成公交企业38家，公交车辆9700多辆，公交线路415条，线路总长10348公里，年客运量15.6亿人次的规模，较好地满足了市民的日常出行需求，为我市社会经济发展做出了积极的贡献。
但是，随着市民出行需求的不断提高，现有公交经营企业数量多、规模小、主体分散，行业中缺乏数家骨干企业的分散发展格局已成为深圳市公交事业发展的严重障碍，主要体现在：一是分散的公交发展格局造成了公交行业的过度竞争，使得公交企业进行客流培植的内在激励不足；二是公交行业公益性难以体现，偏远地区公交服务缺乏或不足，政府公益性扶持政策难以普及；三是特区外公交企业管理质量及服务水平仍较低，迫切需要提高；四是公交企业规模小和市场过分竞争的格局造成管理成本的提高以及资源的浪费，场站等紧缺资源难以得到综合调配使用；五是政府监管成本高，监管难度大。
以上问题，严重制约了我市公交行业的进一步健康发展，难以满足市民快速增长以及不断提高的出行需求，必须从体制上、机制上进行深化改革。根据《深圳市整体交通规划》和《深圳市公共交通规划》要求：决定将特区内已成功实践的公交特许经营制度推广至特区外，在全市范围建立公交区域特许经营制度。实施公交行业特许经营改革是提升公交服务水平和满足市民出行需求的迫切需要，是实施公交优先战略的重要举措，是我市建设现代化、国际化城市的重要保证。
二、公交行业特许经营改革的总体目标思路和原则
（一）总体目标：建立“一体化、规模化、集约化”的公交行业发展模式，整合公交资源，促进特区内外公交一体化均衡发展，提高公交整体服务水平，在2008年12月31日前形成全市三家公交特许经营企业经营全市公交业务的格局。
（二）总体思路：引导企业的兼并重组，优化公交资源配置，实施公交行业特许经营，对未取得特许经营权的经营企业限期退出，其公交存量资源采取特许经营企业收购或政府补偿的方式处理消化。
（三）总体原则：按照“政府主导、企业自主、合理补偿、平稳推进、保障服务”的总体原则推进改革工作，具体是：
1．政府主导：政府主导确立特许经营模式、确立资源整合方法途径、确立退出补偿机制。
2．企业自主：企业自主选择资源处置方式、选择整合对象。
3．合理补偿：政府对符合补偿条件的退出公交企业给予合理补偿。
4．平稳推进：以确保稳定为前提，确保改革的平稳实施，维护员工队伍的稳定。
5．保障服务：要维持改革期间公交正常服务水平，确保企业整合、退出不影响正常的公交服务。
三、公交行业特许经营改革的工作步骤
在2008年12月31日前全面完成公交特许经营改革工作，非特许经营企业完全退出市场，具体按照“组建企业―特许授权―资源整合―置换‘绿的’经营权―货币补偿―非特许经营企业退出市场”的步骤推进改革工作：
（一）组建企业（2007年6月30日―2007年8月15日）：2007年8月15日前，宝安、龙岗两区政府各自负责引导组建一家新的公交企业，并以该企业为平台整合其余公交企业；
（二）特许授权（2007年8月31日―2007年11月30日）：市交通局组织特许经营权授权工作；
（三）整合资源（2007年12月1日―2008年12月31日）：特许经营企业整合兼并其余非特许经营企业；
（四）置换“绿的”经营权（2007年10月1日―2008年6月30日）：对符合条件的企业，采取（邀请）招标的方式授予“绿的”经营权，置换原公交资源；
（五）货币补偿（2007年12月1日―2008年12月31日）：市政府对符合货币补偿条件的企业，给予合理补偿；
（六）退出市场（2008年12月31日前）：完成非特许经营企业退出市场工作。
四、组织机构
（一）加强组织领导。成立“深圳市公交行业特许经营改革工作领导小组”，许宗衡市长任组长，张思平副市长任副组长，成员由陈胜兴副秘书长和市发展改革局、交通局、财政局、劳动保障局、公安局、工商（物价）局、法制办、维稳办及宝安、龙岗两区政府负责人担任。领导小组下设办公室，设在市交通局，由陈胜兴副秘书长任办公室主任，刘志娇局长任办公室常务副主任，李文龙区长、张备区长任副主任。办公室负责组织综合政策研究，按照领导小组部署做好有关统筹、协调、指导、督办工作。
各部门须高度统一、加强配合，按照“深圳市公交行业特许经营改革任务分配表”（见附件1）所列的各项工作任务制定配套的实施办法，确保各项工作任务的顺利完成。
（二）积极稳妥推进改革工作。我市各级政府、各部门要高度重视，精心组织，全力以赴，扎实推进。各部门要加强沟通协调，认真研究改革中出现的新问题、新情况，提前做好应对工作，确保在改革过程中的社会行业稳定、确保公交正常服务秩序、确保员工合法权益、确保公交资源的有序退出。
（三）各公交企业必须统一认识，严格按照政府的有关规定，切实把公交特许经营改革工作做好。改革必然要调整部分公交企业的利益，影响部分从业人员的工作岗位，各公交企业及从业人员必须以改革和发展大局为重，积极参与改革，努力维护改革期间公交服务的持续稳定。对在改革期间线路车辆出现罢驶停运以及非法上访等行为的，除依据有关法规予以严肃处理外，在补偿政策上给予严格限制，对情节严重造成重大损失的，将核扣补偿额度。
五、相关改革保障措施
（一）加强行业服务监管。交通主管部门要采取切实措施加强改革期间的公交服务质量监管工作，努力做到行业员工思想不散、公交秩序不乱、公交投诉率不升、公交硬件设施水平不降。改革期间要建立公交企业分片责任包干制，特别是对于一些面临退出的企业，要建立专人负责跟踪制度，第一时间掌握企业员工的情况，督促做好服务工作，严格依照法律法规监管。
（二）加强劳动保障措施。宝安、龙岗两区政府负责制定参与本辖区公交资源整合的公交企业员工分流处置方案，切实维护2万余名从业人员的合法权益，确保改革期间公交企业员工的合法权益得到保障。市劳动保障局要给予全力支持配合，统筹、协调、指导公交企业员工分流处置工作，并制定相应配套工作方案。
（三）加强维稳保障工作。宝安、龙岗两区政府作为改革工作的维稳第一责任人，要全力做好改革期间公交行业的维护稳定工作；市维稳办要负责对改革方案进行维稳评估，负责统筹、指导全面的维稳工作；公安部门、劳动部门、交通部门等有关单位要全力配合，严防任何不稳定事件发生，确保改革工作的平稳顺利实施。
（四）加强推进企业整合工作。组建公交特许经营企业和存量公交资源整合是本次公交特许经营改革工作成败关键，宝安、龙岗两区政府必须负起责任，尽快制定科学、合理、可操作的公交企业组建方案和存量公交资源整合方案，报市公交行业特许经营改革工作领导小组批准后组织实施。
（五）加强对企业的服务工作。工商部门要建立办理公交企业注册变更等手续的“绿色通道”，简化办理手续；交警部门要简化公交企业整合过程中公交车辆过户、变更等手续，依法免收有关过户费用；其它相关部门各司其责，积极主动为企业做好服务工作。
（六）加强正确宣传引导。公交特许经营改革的根本目的是为广大市民提供更好的公交出行服务，是公交优先政策的具体体现，各新闻媒体要加强对改革工作的正面宣传报导，争取广大市民、从业人员的支持理解，特别是对于改革过程中出现的一些问题，要正确发挥新闻媒体的舆论引导作用。
| 序号 | 工作任务 | 责任牵头部门 | 配合部门 | 完成时间 |
| 1 | 制定总体工作方案，上报市政府审定 | 市交通局 | 宝安、龙岗两区政府，市法制办、财政局、国资委 | 2007年6月底前 |
| 2 | 制定公交企业整合方案 | 宝安、龙岗区政府 | 市交通局、财政局、国资委 | 2007年7月底前 |
| 3 | 企业退出补偿办法 | 市交通局 | 市财政局，宝安、龙岗两区政府 | 2007年7月底前 |
| 4 | 由宝安、龙岗两区政府牵头各自组建一家公交企业 | 宝安、龙岗区政府 | 市交通局、工商局、交警局、国资委 | 2007年8月中旬前 |
| 5 | 特许经营企业扶持方案 | 宝安、龙岗区政府 | 市财政局、交通局、审计局 | 2007年8月底前 |
| 6 | 制定维稳应急方案 | 宝安、龙岗区政府 | 市维稳办、公安局、劳动保障局、信访办、国资委、交通局，广电集团 | 2007年9月中旬前 |
| 7 | 特许经营权招募 | 市交通局 | 各有关单位 | 2007年11月底前 |
| 8 | 制定公交企业人员分流处置方案 | 宝安、龙岗区政府 | 市维稳办、财政局、信访办、公安局、交通局、国资委、劳动保障局，相关区政府 | 2007年10月底前 |
| 9 | 出台《深圳市公共汽车特许经营管理办法》 | 市法制办 | 市交通局 | 2007年12月底前 |
| 10 | “绿的”置换招标 | 市交通局 | 各有关部门 | 2008年6月底前 |
| 11 | 企业注册变更等工作 | 市工商局 | 市交通局、交警局、税务局 | 即时办理 |
| 12 | 车辆变更、过户等手续 | 市交警局 | 市交通局 | 即时办理 |
附件2：深圳市公交行业特许经营改革实施办法
为进一步提高公交服务水平，实行公交规模化、集约化经营，进一步完善公交公用事业特许经营制度，促进特区内外公交一体化发展，依照《深圳市公交行业特许经营改革工作方案》，制定本办法。
一、公交资源整合
宝安、龙岗两区政府牵头负责公交企业整合工作，制定整合实施方案，以规模大的优质企业为骨干、最大幅度吸收整合其余企业为原则，根据现有公交企业达成的协议，采用重组、兼并等方式将各自公交资源重新整合成立一家新的单纯经营公交及相关业务的公交企业。新成立的公交企业股权（分配）可结合原企业规模、管理水平和服务质量等因素综合考虑。
（一）整合原则：企业本着自愿组合的原则并按照市场化的方式进行整合。
（二）整合成立企业的要求。
1．整合成立的企业注册资金应不少于5亿元人民币。
2．整合成立的企业的经营范围为公交经营及相关业务。
3．整合成立的企业股权多元化。
4．参与整合的原各公交企业的公交线路经营权须被整体收回。
（三）整合资产评估有关要求。
1．政府投资的场站等设施不作为企业资产进行评估。
2．企业整合时应将非公交业务有关资产剥离后再进行整合。
3．国有企业在整合过程中应严格遵守有关国有资产管理规定，并经过国有资产管理部门批准后进行。
（四）整合程序。
1．整合成立的企业须及时到工商、税务等部门完成企业注册成立等手续。
2．整合成立的企业须在整合后6个月内实现车辆标识及营运设施的统一，完成车辆过户等手续。
3．整合成立的企业应向市交通局提交如下材料：
（1）企业整合情况报告；
（2）工商营业执照；
（3）公司章程；
（4）其它需要提供的材料。
二、特许经营权授权
（一）公交特许经营权由市政府授权市交通局采取招募的方式授予。
（二）招募企业基本要求：
1．企业须为单纯经营公交及公交相关业务的独立法人企业；
2．注册资金不得少于5亿元人民币；
3．新授权的特许经营企业经营特区外及跨特区公交线路；
4．符合招募文件的其它规定。
（三）新产生的特许经营企业原则上须全部接收新接管线路车辆的司乘人员，并尽量吸纳原有管理人员，妥善处理好新接纳员工的福利待遇问题，确保员工队伍的平稳过渡。对于部分未接收的原有管理人员和司乘人员，特许经营企业要与原企业共同妥善解决。
（四）新产生的特许经营企业应回购退出企业的公交车辆及附属设施，回购价格应不低于按折旧法计算的市场评估值。
（五）经新产生特许经营企业申请，由市交通局依法授予公交线路经营权。
（六）新产生的特许经营企业首次特许经营期限为20年。
三、公交资源退出补偿
公交资源退出补偿是指非特许经营公交企业在规定期限前退出公交市场，符合补偿条件的，政府按规定标准给予补偿。
（一）补偿原则：遵循“统一补偿办法、尊重市场规律、公交保本微利”的原则；遵循“实物资产按市场重建（购）价值合理补偿”的原则；遵循“投资损失的补偿兼顾总体公平性和实际可操作性”的原则；遵循“在合理补偿范围内取中等偏上补偿标准”的原则。
（二）补偿范围：提前终止公交线路经营权许可所涉及的投资合理收益损失补偿。
（三）补偿对象：符合补偿条件且按期退出公交市场的非特许经营公交企业。
（四）补偿方式：公交资源退出补偿分为货币补偿和置换“绿的”经营权补偿两种方式。
1．货币补偿。
大巴、中巴车辆投资损失的补偿金额依据单车税后利润标准和车辆剩余经营年限并考虑折现因素进行计算，具体标准见《深圳市公交行业特许经营改革财政补偿方案》（附件3）。
2．公交资源置换“绿的”经营权补偿。
（1）企业须于2008年3月1日之前向市交通局提出置换“绿的”经营权的书面申请。
（2）所置换“绿的”总量控制在3500辆以内。
（3）通过（邀请）招标的方式置换“绿的”经营权。
（4）大、中巴置换“绿的”经营权的比例上限根据须补偿经营权期限及利润水平计算，具体标准见《深圳市公交行业特许经营改革财政补偿方案》（附件3）。
（5）置换“绿的”经营权期限为5年。
（6）置换“绿的”本期经营权收取人民币1元有偿使用费。
（7）特许经营企业的公交资源不得参与“绿的”经营权置换。
（8）收回置换“绿的”经营权的公交企业的公交经营资格和线路经营权。
置换“绿的”经营权具体操作办法由有关招标文件另行规定。
（五）公交线路经营权期限计算办法。
非特许经营企业公交线路补偿期限计算具体分为以下三种情况：
1．对线路授权书已规定线路经营权期限的，其线路经营期限在2007年7月5日―2008年12月31日之间到期的，其经营权期限延期至2008年12月31日，不计算补偿；对线路经营权2008年12月31日以后到期的，按2009年1月1日至经营权到期剩余时间计算；
2．对于未规定经营期限的公交线路，经营权期限起始日期按照2007年7月5日起计，经营权期限为5年，并按2009年1月1日至经营权到期剩余时间计算；
3．对于已规定经营期限且可以依法延期而未办理延期手续的公交线路，按线路经营权起始日期5年一周期累计确定本期线路经营权期限，并按照本款第1条办法确定补偿期限。
（六）退出公交企业相关实物资产处置办法。
非特许经营企业的与公交相关的实物资产可采取企业自行处理或由特许经营企业收购的方式处置。特许经营企业收购范围主要是公交车辆及附属营运设施，收购标准应不低于按车辆折旧计算的价值。
以上办法的具体操作实施细则由其它相关文件另行规定。
附件3：深圳市公交行业特许经营改革财政补偿方案
一、基本原则
遵循“统一补偿办法、尊重市场规律、公交保本微利”原则，“自愿选择规定的补偿形式”原则，“投资损失的补偿兼顾总体公平性和实际可操作性”原则，“在合理补偿范围内取中等偏上补偿标准”原则。
二、所依据的主要资料
深圳巴士集团股份有限公司（4家企业）、中南巴士公司（2家企业）、运发鹏城巴士公司、华程公司、宝龙公司等9家企业提供的有关财务数据。
三、财政补偿方案所考虑的基本因素
（一）财政补偿受益人。
不参与整合的公交企业，也就是最终未获得公交特许经营权的公交运营企业。
（二）财政补偿的范围。
提前终止公交线路经营权许可所涉及的投资合理收益损失补偿。
（三）财政补偿的具体方式。
财政补偿的具体方式有两种：货币补偿或置换“绿的”经营权补偿。
1．货币补偿：是指政府因提前收回补偿受益人的大巴、中巴的经营权，且补偿受益人未置换“绿的”经营权的，对补偿受益人所投入的与线路有关的经营性实物资产的收益损失进行货币化补偿。
2．置换“绿的”经营权补偿：政府通过招标方式按照一定的比例向被补偿人提供“绿的”经营权而提前收回被补偿人原有的大巴、中巴经营权。
关于实物资产的处置。补偿受益人投资所形成的与大巴、中巴运营相关的固定资产，包括大巴、中巴车辆、维修维护设备、备品备件等（政府投资的运营站场除外），均由补偿受益人负责自行处理或由特许经营企业以不低于中介机构的评估值收购。
四、财政补偿估算的主要数据测算
在具体测算补偿额度时，共采取了三种方法分别计算出高、中、低三套方案，其中高方案大巴年成本利润率按照8%计算；中方案大巴年成本利润率按7.9%计算；低方案大巴年成本利润率按4.63%计算。按照“在合理补偿范围内取中等偏上补偿标准”的原则，并考虑到退出企业应主要是一些规模较小但效益较好的公司，且高方案和中方案差别不大，为了便于改革工作的平稳推进，便于退出企业接受，建议选择三套补偿方案中较高方案，相关测算基础数据如下：
（一）基础数据。
1．车辆的投资：大巴按45万元/辆计；中巴按25万元/辆计；出租车按15万元/辆计。
2．车辆的经济使用年限：大巴按8年；中巴按5年；出租车按5年。
（二）不同车型单车年税后利润的估算。
1．大巴的单车平均净利润为31400元，对应的成本利润率为8%。
2．中巴的单车平均净利润为46100元，对应的成本利润率为17.1%。本次取中巴的利润为大巴和“绿的”的平均利润22200元，对应的成本利润率约为8.23%。
3．绿色出租车的平均单车税后利润为12000元。
五、补偿方案
按上述数据测算出的补偿方案如下：
（一）货币补偿。大巴、中巴车辆投资利润损失的补偿金额依据单车税后利润标准和该车辆剩余经济年限并考虑折现因素进行计算。计算结果如下：
金额单位：人民币元
| 车类 | 剩余运营年限 | 1 | 2 | 3 | 4 | 5年及以上 |
| 大巴 | 大巴利润 | 31400 | 31400 | 31400 | 31400 | 31400 |
| 折现值 | 29623 | 27946 | 26364 | 24872 | 23464 | |
| 大巴利润损失补偿 | 29623 | 57569 | 83933 | 108805 | 132269 | |
| 中巴 | 中巴利润 | 22200 | 22200 | 22200 | 22200 | 22200 |
| 折现值 | 20943 | 19758 | 18640 | 17584 | 16589 | |
| 中巴利润损失补偿 | 20943 | 40701 | 59341 | 76925 | 93514 | |
举例说明：如某大巴剩余运营年限还有3年，则现在对该大巴而言，需补偿的投资利润损失金额为83933元。
（二）置换“绿的”经营权补偿。分别从投资额、收益额、经营权价值等三个方面进行测算，最后分析采用了平均数来确定不同剩余年限下的置换比例：
1个具有1年运营期、2年运营期、3年运营期、4年运营期和5年及5年以上运营期的大巴经营权指标分别可置换1.8个、1.9个、2.0个、2.1个和2.2个具有5年运营期的“绿的”指标；
1个具有1年运营期、2年运营期、3年运营期、4年运营期和5年运营期的中巴经营权指标分别可置换1.4个、1.5个、1.6个、1.7个和1.8个具有5年运营期的“绿的”指标。
六、补偿总额的估算
（一）估算补偿金额计算条件。
按照下列条件估算政府本次公交整合所需支出的财政补偿：
1．共有大巴约4400辆、中小巴约1900辆，合计约有6300台车辆，车辆均按大巴估算；
2．可供置换的“绿的”总数控制在3500个指标以下；
3．大中巴平均的剩余经营年限均按4年计；
4．最大按40%的车辆退出计算；
5．退出车辆中一半选择置换“绿的”补偿，一半选择货币补偿。
（二）计算结果。
财政最大补偿额约为：对应最多需提供2646个“绿的”经营权，最多需支出现金补偿约1.37亿元。
（三）说明。
1．该补偿总额仅为针对退出企业的预期利润损失补偿测算，未包括安置员工等事项涉及的其他费用；
2．由于该补偿总额是在一系列假设条件下计算得出的，具体补偿金额可能会根据实际情况有较大变动；
3．补偿金从交通专项资金中列支。
七、特许经营企业回购车辆所需要资金估算
由于新组建的特许经营企业须收购退出企业的大、中巴车辆等设施，按照最多40%车辆退出估算特许经营企业回购车辆及相关设施所需资金总额为7.02亿元（其中按大中巴比例折算为：车辆按39万元/辆，经济年限按7年计，按平均已使用2年计）。
附件4：提高公交覆盖率保障方案
一、工作任务与目标
年内实现特区内500m公交站点全覆盖，特区外线网覆盖率由55%提高到60%。
二、现状公交覆盖率
2006年底特区内500m公交站点覆盖率为98%，宝安区公交线网覆盖率为54.92%，龙岗区公交线网覆盖率为57.53%。
三、工作计划及进展情况
（一）工作计划与工作步骤。
市交通局已根据工作任务制定了《公交民心工程工作方案》，确定了公交民心工程的工作机构、责任人和工作步骤及工作计划，并与相关责任部门签订了责任书，并将此项工作分为调查摸底（2007年5―7月）、分步实施（2007年8―10月）和查缺补漏（2007年10―12月）三个阶段。
（二）具体工作进展情况。
1．调查摸底，在充分了解现状的基础上，有计划地提高公交站点及线网覆盖率。
目前我局已通过比照公交图文系统、通过各区政府调查及实地调研等方式初步确定了特区内公交盲点，初步完成了特区内的公交盲点摸底调研工作，并已提出初步解决方案。特区外两区交通局正在逐步开展各自辖区公交盲区摸底调研工作，并已根据道路通行状况提出了第一批线网调整优化方案（已公示征求市民意见）。
2．新开公交线路，提高特区外公交线网覆盖率。
今年以来宝安、龙岗两区已新开公交线路23条，解决了部分公交盲区的市民出行问题。
3．规划新线，进一步提高公交覆盖率。
目前市交通局已结合前期盲点调研情况制定了特区内10条新线和5条夜班线路初步规划方案，待公示征求市民意见、征求交警、规划部门意见报市政府批准后即可实施，计划9月底前特区内新线开通，基本完成特区内全覆盖。
为提高特区外公交线网覆盖率，市交通局还将规划18条特区外公交线路。目前此项工作已委托专业机构开展，预计9月底前可完成规划工作，待确定特区外区域专营企业后即可按法定程序授权经营单位开通运营。
4．调整优化现有公交线网：市交通局将在前期调研的基础上结合路网条件和市民需求，继续分批优化现有线网，提高线网运转效率，扩大线网覆盖面。