发布文号: 陕政办发〔2007〕5号
西安、宝鸡、渭南、汉中、安康、商洛市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
《陕西秦岭生态环境保护纲要》已经省政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
陕西省人民政府办公厅
二○○七年一月十七日
陕西秦岭生态环境保护纲要
为全面落实环境保护基本国策，加强陕西秦岭生态环境保护工作，进一步规范开发利用活动，实现人与自然和谐相处，为我省经济社会全面协调和可持续发展提供良好的生态保障，制定本纲要。 一、秦岭的地位和作用
1.秦岭主体位于陕西，东连豫鄂，西接甘陇，南望巴蜀，北瞰关中，国土总面积5．79万平方公里，占陕西省国土总面积的28％，区域涵盖6个设区市、38个县(市、区)(见附件一)、452个乡镇，人口约497万人。
2.秦岭是我国中部最重要的生态安全屏障，具有涵养水源、维护生物多样性及水土保持的重要生态服务功能，是我国南北地质、气候、生物、水系、土壤等五大自然地理要素的天然分界线。秦岭以南为亚热带湿润季风气候，属长江水系，分布着北亚热带落叶阔叶、常绿阔叶混交林和东洋界动物；秦岭以北为暖温带半湿润、半干旱季风气候，属黄河流域，广泛分布着暖温带落叶阔叶林和古北界动物。
3.秦岭水资源量222亿立方米，约占全省水资源总量的50％，是我省的主要水源涵养区。其中，秦岭南坡水资源量182亿立方米，约占陕南水资源量的58％，是嘉陵江、汉江、丹江的源头区，是南水北调中线工程的重要水源涵养区；秦岭北坡水资源量约40亿立方米，约占关中地表水资源总量的51％，是渭河的主要补给水源地。保护好秦岭生态环境，对于南水北调中线工程水质水量和关中地区生产生活用水至关重要。
4.秦岭是我国暖温带北亚热带物种最丰富的生物基因库之一。秦岭主峰太白山是我国大陆中东部最高峰，海拔3767米，保存有典型的第四纪冰川遗迹，其垂直自然生态谱系典型、完整。秦岭素有“动植物王国”、“天然中草药库”的美誉，区内分布着种子植物2931种，占全国种子植物总数的12％；兽类144种，占全国兽类总种数的29％；鸟类399种，占全国鸟类总种数的34％。秦岭又是许多古老和孑遗生物的避难所，稀有、特有物种类型较多，已有128种动物和56种植物被列入国家和省重点保护对象。秦岭生态系统的多样性、物种的多样性和遗传基因的多样性，在我国乃至东亚地区具有重要的典型性和代表性。
二、保护成效及存在问题
(一)保护成效。
5.天然林保护。近年来，在秦岭地区各级政府和有关部门的共同努力下，秦岭生态建设与保护取得了一定成效。1999年，自国家实施天然林保护工程以来，秦岭天然林得以恢复和发展，森林覆盖率逐年增加，森林面积有了较大增长。目前，秦岭天然林覆盖率达42％，森林覆盖率达56.3％，林灌覆盖率达57.7％。
6.退耕还林成效显著。秦岭地区人民坚持以改善生态环境为宗旨，以绿化荒山、荒地为目标，因地制宜，采取人工造林、封山育林、飞播造林等措施，目前已退耕还林还草近100万亩。
7.水土保持取得新的进展。秦岭地区人民积极治理千沟万壑，并坚持按照农田基本建设与退耕还林种草相结合，防治性治理与开发性治理相结合，大封禁与小流域治理相结合，生物措施、工程措施与耕作措施相结合的原则进行实施，年治理水土流失面积约500平方公里。
8.自然保护区发展迅速。目前，秦岭地区已建立7个国家级自然保护区，21个省级自然保护区，总面积达50万公顷，占秦岭总面积的8.65%。自然保护区的建立，使珍稀濒危野生动植物得到有效保护，其中，朱鹮的种群数量大幅增加，已达600多只；大熊猫数量有270多只；金丝猴、羚牛的数量亦不断增加。
9.风景名胜区、森林公园建设加快。秦岭地区已建成森林公园30个(国家森林公园8个)，风景名胜区19个(国家级风景名胜区3个，省级风景名胜区16个)。华山、骊山、太白山、楼观台等景区已成为国内外著名的旅游景点。
10.秦岭北麓生态环境保护专项整治和生态示范区建设取得显著成效。近年来，针对秦岭北麓存在的矿产开发企业乱采滥挖，旅游和房地产开发项目乱修乱建，废水、废气、废渣乱排乱放的“三乱”问题，省委、省政府组织开展了专项整治工作，初步遏制了秦岭北麓区域经济发展中污染环境和破坏生态的势头。
生态示范区建设初具规模。积极发展生态产业，努力维护秦岭生态环境安全。目前，秦岭地区已经形成三级生态示范网络，共有正在建设的国家级生态示范县10个，生态示范乡24个，生态示范村75个。
(二)存在问题。
11.水土流失仍很严重。由于历史上对森林的采伐和陡坡的开荒，秦岭山地水土流失面积不断增加，年流失量达0．84亿吨。目前，秦岭浅山区域每年的土壤侵蚀模数已超过1000吨/平方公里，属中度水土流失区。
12.地质灾害频繁发生。由于人为活动的影响，秦岭特殊地质结构形成的滑坡、泥石流灾害多见，河床抬高和水库淤积现象常常引发洪涝灾害。
13．水生态环境失衡。由于涵养水源能力降低，河水暴涨暴落，径流变化波动加大，水体总量减少，季节性河流增多。
14.生物多样性遭到破坏。由于森林林分变差，秦岭的浅山、丘陵地带难以寻觅到大型动物踪迹，一些林下植物无法正常生存，天麻、杜仲等野生药用植物数量减少。珍稀物种濒危度加剧，秦岭地区华南虎几乎绝迹，林麝、云豹、大鲵种群数量明显减少。
15.矿产资源开发带来的环境污染与生态破坏日趋严重。据统计，陕南目前仍有矿山企业约750家，年产矿石量超过1000万吨。无证勘查开采、乱采滥挖、粗放经营、浪费资源现象依然存在，对局部地区造成严重的环境污染和生态破坏。
三、保护的基本原则和目标
(一)基本原则。
16.坚持保护优先、预防为主、防治结合的原则，对秦岭生态环境实施全面保护。其中，对秦岭生态功能良好的区域，实行严格的保护措施，防止造成新的破坏；对生态功能遭受一般性破坏的区域，要采取封禁为主的保护措施，使之逐步恢复；对生态功能遭受严重破坏的区域，要采取人工重建、技术处理等修复措施，使之基本上与周边环境相匹配。
坚持分区管理、分类指导、突出主功能、兼顾辅助功能的原则。根据秦岭生态功能区的特点，突出涵养水源和维持生物多样性的主导功能，兼顾水土保持的辅助功能，尽可能地消除人类活动对重要生态功能区的破坏，达到维护秦岭生态功能的目的。
坚持统筹规划、综合决策、合理开发的原则，正确处理资源开发与环境保护的关系，在开发与建设中，要充分考虑生态环境的承载能力，遵循生态经济规律和生态功能区划原则，实现环境与经济协调发展。
(二)保护目标。
17.通过加强秦岭生态功能区的保护与建设，使该地区的生态环境得到良好的保护、恢复和重建，促进自然资源的科学合理利用，实现秦岭地区生态环境的良性循环和健康发展，维护陕西乃至国家生态安全，保障国民经济和社会的可持续发展。
2015年以前，全面遏制秦岭地区环境破坏的趋势。制止一切破坏秦岭生态环境的活动，严禁滥采和偷猎行为，对天然林实行禁伐。对25度以上的坡地实行退耕， 30%的缓坡地要实现梯田化，30%的无林草宜林地要实施植树造林，控制水土流失。加快矿区复垦，完善自然保护区、生态示范区建设体系。空气环境达到一、二级标准，地表水质量达到功能区划水质要求。完成秦岭生态功能区信息系统建设，健全秦岭生态功能区监督管理体系。
2030年以前，秦岭地区的所有县(市、区)全部实现山川秀美，70%以上的城镇达到生态或园林城镇标准，全面改善秦岭生态环境质量。
四、生态功能区划分
(一)功能定位。
18.根据全国生态环境保护纲要的功能划分及秦岭生态环境现状，水源涵养和生物多样性保护为秦岭山地的主导生态功能，水土保持为辅助生态功能。
(二)秦岭生态功能区划。
19.按照全国生态环境功能区划，秦岭整体命名为秦岭山地常绿阔叶-落叶林水源涵养和生物多样性保护生态功能区。
根据秦岭自然生态系统基本特征，按照海拔高度，将秦岭划分为三个生态功能区。其中，海拔2600米以上为Ⅰ区，命名为秦岭中高山针叶林灌丛草甸生物多样性生态功能区；海拔1500米-2600米之间为Ⅱ区，包括70%国土面积在海拔1500米以上的10个乡镇，命名为秦岭中山针阔叶混交林水源涵养与生物多样性生态功能区；海拔1500米以下为Ⅲ区，共442个乡镇(见附件二)，命名为秦岭低山丘陵水源涵养与水土保持功能区。
(三)保护措施与目标。
20.秦岭的Ⅰ区，即海拔2600米以上的秦岭中高山针叶林灌丛草甸生物多样性生态功能区为禁止开发区，要实行严格保护，禁止一切与生态功能保护无关的生产和开发活动。加快移民搬迁和扶贫工程进度，将扶贫移民与生态移民工作相结合，首先对海拔2600米以上人口进行迁移并予以妥善安置，保持秦岭山地生态系统的原始性和特有的高山针叶林灌丛草甸景观。
21.秦岭的Ⅱ区，即海拔1500米-2600米之间的秦岭中山针阔叶混交林水源涵养与生物多样性生态功能区为限制开发区，要加快天然林保护工程，限制区内人口数量，提高人口素质，改变农村能源结构，减少对木材的消耗；加快和扩大自然保护区建设，适度开展生态旅游，积极发展生态产业。
22.秦岭的Ⅲ区，即海拔1500米以下的秦岭低山丘陵水源涵养与水土保持功能区，要实现严格保护下的适度开发。区域内的各县要建立污水处理、固体废弃物处理设施。强化监督管理，杜绝新的生态破坏，有效控制水土流失。要采取生物、工程、农业耕作相结合的措施，对水土流失严重的交通沿线、矿区周围、村镇附近做好水土保持的规划工作，积极治理水土流失，减少泥沙下泄；在进行公路、铁路建设的同时，要采取切实可行措施，将其对生态的负面影响减小到最低程度。调整和优化产业结构，发展绿色生态经济。
五、主要任务和要求
(一)保护秦岭生物多样性，建设以自然保护区为主体的物种保护体系。
23.保护秦岭生态系统多样性、物种多样性、遗传基因多样性；保护大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹮、林麝、秦岭细鳞鲑、川陕哲罗鲑、大鲵、红豆杉、独叶草以及华山新麦草等珍稀动植物，维持和改善物种栖息地生态环境，使种群数量稳中有升；建设适宜的生物走廊，维护主要物种生境连通性；建立生物多样性保护数据库。
24.制止人为活动对物种的破坏，依法打击乱捕乱猎、乱采乱挖、倒卖走私野生动植物及其产品的违法犯罪活动，合理划定禁猎(伐)区，设立栖息地保护站、监测点、苗种培育基地、珍稀野生动植物抢救培育中心；采取重点野生动植物的人工驯养繁殖、种植等措施，最大限度地维护秦岭生物多样性，完善生物多样性保护机制。
25.加强自然保护区建设。自然保护区是保护珍稀动植物，实施生物多样性保护最有效的手段。要强化对现有保护区的管理，完善基础设施建设，加强科学技术研究。力争再建一批自然保护区，使自然保护区面积占秦岭总面积的12%以上，确保大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹮等珍稀濒危物种的生存环境安全。
(二)保护秦岭森林植被，构筑以天然林为核心的绿色安全屏障。
26.全面实施天然林保护工程，停止天然林商业性采伐，依靠自然更新、封禁，使植被得到有效恢复；采取人工造林、飞播造林、退耕还林等措施，提高秦岭森林覆盖率；认真落实森林资源管护责任制，提高植树造林成活率和保存率；天然林保护工程完成后，继续实行禁伐、限伐和合理性间伐措施，保证秦岭森林面积及其蓄积量、覆盖率稳定增长，建设秦岭绿色生态屏障。
(三)加强水源地建设，保护秦岭水源涵养重要功能。
27.加强重点水源涵养林区建设，结合天然林保护工程，采取人工造林、飞播造林、封山育林等措施，使宜林地林草植被得到恢复。加大水库上游水土保持综合治理，使秦岭水源涵养功能得到充分发挥。
28.严格划定城镇集中饮用水水源保护区，明确保护范围。禁止在一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的项目；在二级保护区内，不得新建、扩建向水域排放污染物的建设项目；严格控制水源保护区内农药、化肥使用量，减少面源污染；沿江河的主要城镇须建设污水和垃圾处理设施。
(四)切实治理水土流失，建设山川秀美生态环境。
29.按照“大封禁、小治理”的思路，充分利用人工治理与自然修复双重手段，在 5至10年内，对25°以上的坡耕地全部实施退耕还林，营造水土保持林草面积2000余平方公里，建设基本农田和采用水保耕作法面积2000余平方公里。通过监控措施使现有的水土流失面积得到初步控制，将土壤侵蚀模数降低至700吨/平方公里·年以下。
30.统一规划、分类指导，治理水土流失。重点做好秦岭低山丘陵中度流失区3.3万平方公里的治理，实行山、水、林、田、路综合治理，逐步控制水土流失；建立水保综合防治体系，强化对建设项目及人为活动的监管，防止造成新的水土流失；配合南水北调中线工程，“十一五”期间重点完成300余条小河流的流域综合治理，治理水土流失面积3000平方公里以上。
(五)规范各类开发建设活动，建立预防为主、保护优先的协调发展机制。
31.重视公路、铁路建设项目过程中的生态环境保护。坚持保护生态与工程建设并重，优化设计方案比选，使线路尽量避开自然保护区和水源保护区；减少占用林地、基本农田和对秦岭山体的开挖；做好施工建设中的生态环境保护，对建设中产生的废弃物必须运到指定的弃渣场，禁止向河道倾倒；做好护坡防护，取、弃土场要及时覆土绿化，防止水土流失；大力植树种草，建设绿色通道；设置动物走廊，减少对野生动物迁徙的影响。
32.统一规划、科学利用水力资源。做好流域水力资源开发利用规划，规范水电开发建设行为，全面开展水电开发规划环境影响评价、水电站建设环境影响评价；在确保下泄一定生态流量的基础上，开展水电工程建设，保障河道生态用水；建设大坝等水电站基础设施时，应考虑对洄游鱼类的影响，采取措施确保鱼类自然繁殖安全。
33.按照高水平、集约化、少污染的要求，科学有序地开发利用矿产资源，发展优势矿业。禁止在自然保护区、水源保护区、风景名胜区、文物保护区勘查和开采矿产资源；建立矿山环境治理和生态恢复责任机制；闭坑的矿山，要做好矿坑、废渣、废水的污染治理，限期做好“复垦还绿”；开展“绿色企业”创建活动，建设环境优美矿区；建立地质灾害隐患点监测预报系统，严防因采矿诱发地质灾害，防止地质灾害对生态的破坏。
(六)调整产业结构，发展绿色产业。
34.结合优势生物资源的开发，发展绿色食品、有机食品生产，打造绿色产业。建设中药材人工种植基地和其他药用、化工用特种植物种植基地；利用畜禽、渔业和野生动物资源优势，建设秦岭南麓绿色养殖区。在秦岭北麓地区，大力发展果品产业，建设绿色果品生产加工基地；依托西安、宝鸡等大中城市的辐射带动作用，建设无公害食品、绿色食品及有机食品基地，发展高产、优质生态农业，培育绿色食品加工企业，打造绿色食品品牌。
35.按照有效保护和合理开发的原则，发展以“回归大自然”为特点的自然观光、休闲度假、科学考察、探险等生态旅游，打造秦岭生态旅游品牌。旅游开发要严格执行环境影响评价制度，所有建设项目的污染防治设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用(以下简称“三同时”制度)。禁止在自然保护区核心区、缓冲区和城镇重要水源地保护区进行旅游活动；禁止任何单位和个人在秦岭北麓区域内从事房地产开发、修建商品住宅和私人别墅。
(七)加强污染防治，营造人与自然和谐的人居环境。
36.坚持预防与治理并重的原则，严防新污染源的产生。取缔关闭“十五小”和“新五小”企业，淘汰落后生产工艺；对超标排放污染物的企业，实行限期治理与停产治理；防治农村面源污染，推广使用高效、低毒、低残留农药和可降解农膜，逐步减少化肥施用量；大力推广农村沼气工程，做到改厕、改灶、改圈到户；加快县城和重点集镇垃圾、污水处理工程建设；按照“防洪避险、依山傍水、美观整齐、相对集中、节约土地、保护生态”的原则，抓好县、乡镇、村庄生态环境保护规划，建设具有山区特色的社会主义新农村。
(八)典型引路，构建生态示范体系。
37.加快生态示范区建设步伐。抓紧创建汉中市和临潼区、商州区、周至县、太白县、佛坪县、宁陕县国家级生态示范区；积极发展生态农业、生态工业和生态旅游等产业。在3至5年内建成市、县、乡、村四级生态示范网络体系，努力实现经济发展与环境保护“双赢”目标。
六、保障措施
(一)加强领导，建立综合决策机制。
38.秦岭区域内各级政府是生态环境保护的责任主体，要认真落实秦岭生态环境保护责任制，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。要建立完善的生态环境监管体系，形成环保部门统一监管，发展改革、农业、林业、水利、水保、国土资源、财政、公安、旅游和建设等部门齐抓共管的管理机制，依法做好生态环境保护工作；同时实行严格的考核和奖惩制度，共同推进秦岭生态环境保护工作。
(二)健全法制，依法保护秦岭生态环境。
39.抓紧制定《陕西秦岭生态环境保护条例》，明确秦岭生态环境保护目标、任务和措施；编制秦岭北麓生态环境保护规划，规范各类开发利用行为；贯彻落实本《纲要》的各项规定，健全和完善生态环境监管制度，建立符合市场经济条件下的生态环境保护经济政策。依照相关法律法规，坚决打击破坏秦岭生态环境、破坏生物多样性、污染环境的违法行为。
(三)加强监管，严格执行各项环境管理制度。
40．实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到各级政府并落实到排污单位。推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重和尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目；对生态治理工程实行充分论证和后评估。建立和完善高科技信息网络支撑的环境监测体系，及时掌握生态环境变化趋势；建立跨市界河流断面水质考核制度。
(四)加大投入，科学保护。
41.要充分利用高等院校、科研院所等资源优势，开展生物多样性保护、生态恢复和水土保持等科学研究工作，加强秦岭生态科研工作，建立生态环境保护投入机制。完善秦岭科学技术推广体系，推动科研成果转化。秦岭地区各级政府要设立秦岭生态环境保护专项经费，研究拟订有利于生态环境保护的经济政策，积极建立秦岭生态环境补偿机制。要引导社会资金积极参与生态环境保护，建立政府、企业、社会多元化的环保投融资机制。
(五)加大宣传力度，共同保护生态环境。
42.各地要充分利用广播、电视、报刊杂志等多种形式，拟订并实施秦岭保护宣传教育计划，广泛宣传生态环境保护的方针、政策。利用“世界环境日”、“爱鸟周”、“世界生物多样性日”、“国际湿地日”等各种纪念活动，提高公众的生态环境保护意识，形成良好的秦岭生态保护舆论氛围。发挥人大、政协、民主党派、社会团体、新闻媒体的监督作用，动员社会各界人士参与秦岭生态环境保护与建设。广泛开展考察、调研、认养珍稀物种和建设科普教育基地等活动，使宣传秦岭、关注秦岭、保护秦岭成为广大群众的自觉行动。
附件：1．陕西秦岭地区行政区划图(略)
2．陕西秦岭地区乡镇名单(略)