发布文号: 舟政发［2002］5号
各县(区)人民政府，市政府直属各单位：
为加快推进城镇医药卫生体制改革，保证城镇职工基本医疗保险制度改革的顺利进行，根据《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发[1997]3号)、《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》(国办发[2000]16号)精神和《浙江省人民政府关于推进城镇医药卫生体制改革的意见》(浙政发[2001]10号)的要求，结合我市实际，特制定本实施意见，请各地和各有关部门认真贯彻实施。
一、主要目标和基本原则
城镇医药卫生体制改革的主要目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应、与舟山经济和社会发展相协调的城镇医药卫生体制，促进医药卫生事业健康发展，为群众提供价格合理、质量优良的医疗卫生服务，提高人民健康水平。
改革的基本原则是：着眼于更好地满足广大群众的基本医疗需求；着眼于打破垄断体制，形成公平、有序的竞争机制和市场运行机制；着眼于增强医疗机构的生机和活力，优化卫生资源配置，坚持改革与发展相结合，统筹安排，大胆创新，确保城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制改革和药品生产流通体制改革的顺利推进。
二、实行医疗机构分类管理
将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主体和主导地位。现有政府举办的医疗机构按照自愿选择和政府核定的原则一般定为非营利性医疗机构，进行产权制度改革后也可定为营利性医疗机构。企事业设立的为本单位服务的医疗机构一般定为非营利性医疗机构，若医疗机构从企业中剥离，对社会开放，可定为营利性医疗机构。民办医疗机构属社会捐资兴办的一般定为非营利性医疗机构，其余定为营利性医疗机构。
对两类医疗机构实行不同的财政、税收和价格政策。非营利性医疗机构执行政府规定的医疗服务项目指导价，按国家规定享受有关税收优惠政策，其业务用房建设减免城市建设配套费等费用。政府举办的非营利性医疗机构由政府给予一定的财政补助，其业务用房建设用地实行行政划拨。营利性医疗机构医疗服务项目价格放开，根据实际服务成本和市场供需情况来确定价格，依法自主经营，照章纳税。营利性医疗机构取得的收入直接用于改善自身医疗卫生条件的，可按国家规定享受有关税收优惠政策。
三、深化公立医疗机构改革
加快公立医疗机构人事、劳动制度改革。按照精简、高效的原则定编定岗，公开岗位标准，实行双向选择。医院院长实行聘任制。可以采取公开竞争的办法，在全市甚至更大范围内择优聘任医院院长。建立院长任期目标责任制，明确院长的责、权、利。按《浙江省事业单位实行聘用制暂行办法》(浙人政[1998]141号)等有关文件精神，对卫生专业技术、管理人员和工勤人员全面实行聘用制。在公立医疗机构实行基本养老、医疗和失业保险制度。
加快公立医疗机构分配制度改革。公立医疗机构根据按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的原则，在核定的工资总额内自主灵活地确定分配办法。要拉开收入差距，向优秀人才、技术骨干和关键岗位倾斜。试行医院院长年薪制，其年薪与任期目标挂钩，具体实施办法由卫生行政部门会同有关部门另行制订。职工逐步实行岗位业绩工资制，分配办法要与经济效益和社会效益挂钩。同时建立科学的业绩评估和考核制度，真正做到奖勤罚懒，调动职工的工作积极性。
改革就医管理制度，保障广大群众对医疗服务的选择权。让患者自主选择医院，自主选择医生，将竞争机制引入到医疗服务的各个环节。实行病人选择医生要与实施聘用制和岗位目标责任制相结合，与人事和分配制度改革相结合，与积极培养优秀青年医生相结合。医院应当从实际出发，在门诊全面推行病人选择医生，并逐步延伸到住院部病房。患者选择的结果，作为医院考核及医务人员岗位竞争和分配的重要依据。
加快医疗机构后勤服务社会化改革。原则上凡是社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交由社会去办。可以首先将后勤职能、后勤人员部分或全部与原单位分离，组建自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤服务实体，仍向原单位提供后勤服务，以后再逐步面向社会。也可以通过医疗机构间的联合，组建社会化的后勤服务实体。
四、鼓励社会力量参与发展医疗卫生事业
坚持以公有制为主体，多种所有制形式共同发展的方针。政府重点扶持办好公共卫生服务机构和一些代表区域性医疗技术水平、承担区域内基本医疗服务的医疗机构。对其他公立医疗机构要大胆稳妥地进行产权制度改革，鼓励社会法人、自然人以购买、参股等方式参与改组。产权按“谁出资，谁所有”的原则界定。原公立医疗机构职工在同等条件下，有优先购买权。实行产权改革后的医疗机构，符合条件的可列为基本医疗保险定点单位。鼓励社会资本和外资根据区域卫生规划以各种形式兴办医疗机构及其他医疗卫生事业。既可以办私立医院，也可以办股份制医院和中外合资、合作医院。鼓励社会力量捐资发展医疗卫生事业。
五、推广药品集中招标采购
积极推广药品集中招标采购。医疗机构是药品招标采购的行为主体。要扩大招标面，市、县(区)级医疗机构都要实行集中招标采购。扩大集中招标采购的品种，逐步将城镇职工基本医疗保险用药和其他临床用量比较大的药品纳入集中招标采购的范围。药品招标采购必须按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》等法律和法规规定进行。对于招标采购药品的实际中标价格与现行零售价格之间的价差，在扣除医疗机构零售环节应获得的合理差价收入后，按照大部分让利于患者的原则，在患者和医疗机构之间合理分配。
物价部门要积极参与药品集中招标采购工作，加强对药品招标采购工作过程中价格及收费行为的监督和管理。对中标的政府定价药品，由市物价部门按照有关规定核定并在有关媒体上公布中标药品的临时零售价格。要及时对药品价格进行跟踪检查，对突破规定的零售价格、不及时备案中标价格等行为，要依法进行严肃查处。
六、实行医药分开核算分别管理
政府办的非营利性医疗机构实行药品收支两条线管理。对医疗和药品收入进行分开核算，药品收支结余全部上缴同级卫生行政部门，纳入财政专户管理。纳入财政专户的药品收支结余资金，首先用于弥补各医院医疗成本，由卫生和财政部门根据不同医院的实际情况，核定具体比例或额度，分季预留给医院，年终再进行考核结算。剩余部分按不超过10%的比例由卫生和财政部门统筹安排，用于医院建设发展和社区卫生服务、预防保健等。
建立和健全药品收支两条线管理的监督机制。卫生行政部门要加强对非营利性医疗机构成本核算管理的监督检查，同时公开药品收支结余上缴和返还情况，接受医疗机构和有关部门的监督。审计和财政部门要建立对药品收支两条线管理的财务监督制度。
七、加强药品监督管理
药品监督管理部门要依法加强药品研制、生产、流通、使用全过程的监督，严格药品生产和经营的市场准入和退出制度。加强对集中招标采购药品质量的监控，防止投标单位以降低药品质量为手段的不正当竞争行为。要强化对各级非营利性医疗机构和营利性医疗机构的药品监督管理，特别是加强对社会医疗机构和村卫生室所用药品的监督管理，确保药品质量；不得以行医为名，从事药品购销活动。
严格核发药品经营企业许可证和医疗器械经营许可证。改革药品抽验机制，建立药品质量公报制度。严厉打击假劣药品和无证经营药品、医疗器械等违法行为。
确定基本医疗保险定点药店是城镇医药卫生体制改革引进竞争机制的重要手段，人事劳动社会保障部门、药品监督管理部门要加快推进基本医疗保险定点药店的审定工作。
八、增加对卫生事业的投入
卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，在财力许可的前提下，政府将逐步加大对卫生事业的投入。各级政府对卫生事业投入的增长应不低于当地当年财政支出增长的幅度，卫生事业投入占同级财政支出的比例要逐年有所提高，到2005年有条件的县(区)力争达到占同级财政支出比例的5%。
要规范财政补助范围和方式。各级卫生行政部门及卫生监督执法机构经费和疾病控制、妇幼保健等公共卫生机构(包括血站)向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政安排。政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主；承担基本医疗服务和预防保健任务的社区卫生服务机构等基层医疗机构以定额补助为主。中医医院、精神病医院等专科医院在安排补助时给予适当照顾。“十五”期间，市财政每年安排100万元专项经费，对重点医院的重点学科建设、社区卫生服务、公共卫生及大型医疗设备添置更新等进行扶持和补助。近2-3年内，市财政共安排600万元用于市级医疗卫生机构的基本建设。
建立市和县(区)两级医疗救助金。救助金来源采用财政拨一点、药品收支结余中提一点、医院坏帐准备金中交一点、发动社会捐一点的办法解决，具体筹集、使用和管理办法由卫生和财政部门负责制定。该救助金主要用于补助医疗机构因承担各种突发性事件造成的无支付渠道的医药费用，对无支付能力及无主病人欠费进行补助等。
九、优化卫生资源配置
按照舟山市区域卫生规划，调整优化卫生资源配置。要打破行政隶属的界限，鼓励各医疗机构加强技术、人员、设备、管理等各种形式的合作，以实现优势互补、资源共享，促进卫生资源的综合利用。要加快建立由综合性医院、专科医院和社区卫生服务组织组成的二级城市医疗服务体系，以形成“小病在社区、大病进医院”的医疗服务格局，方便群众就医，降低群众医疗支出。
大力发展社区卫生服务，把社区卫生服务纳入社区建设和服务功能范围，建立与城市化进程相适应的社区卫生服务网络。要完善社区卫生服务功能，逐步做到社区卫生服务机构能为社区居民提供融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务为一体的综合性卫生服务。鼓励社会力量参与兴办社区卫生服务机构，社区卫生服务机构定为非营利性医疗机构，符合条件的列为基本医疗保险定点单位。
坚持“预防为主”方针，根据人口老龄化趋势和人民群众预防保健需求，构建包括社区卫生服务机构在内的新型的城镇预防保健网络，强化预防保健和疾病控制职能。深入开展健康教育，预防和控制严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病和慢性非传染性疾病，增强对疾病暴发流行、中毒、灾害等公共卫生突发事件的应急能力。
十、实行卫生工作全行业管理
卫生行政部门要切实转变职能，推进政事分开。要综合运用法律、经济、行政等手段，将不同行政隶属关系和所有制性质的医疗卫生机构纳入区域卫生规划，对卫生工作实行全行业管理。坚持依法行政，建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用等医疗卫生服务要素的准入制度，切实加强对卫生技术人员的执业资格管理，禁止各种非法行医。改革卫生监督体制，市及县(区)卫生监督所要切实履行法律、法规赋予卫生行政部门的社会公共卫生、医疗服务的监督职能，逐步实现卫生监督综合执法。
十一、加强对城镇医药卫生体制改革的组织领导
城镇医药卫生体制改革关系到基本医疗保险制度改革的实施，关系到广大人民群众健康水平的提高，关系到医药卫生事业的发展，涉及多方面利益的调整，是一项十分重要而又复杂的工作。为加强这项工作的领导，市政府已成立舟山市城镇医药卫生体制改革工作领导小组，下设办公室。各县(区)政府也要统一思想、高度重视，切实加强对这项改革工作的领导。要根据本实施意见及有关部门制定的配套文件，从本地实际出发，同步推进城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革，精心组织，稳步实施，力争在二、三年内，初步建立起适应社会主义市场经济要求和同我市经济社会发展相协调的医药卫生体制。
二ΟΟ二年二月五日