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市旅游局报送的《西安市创建中国优秀旅游城市暨“旅游市场整顿规范主题工作年”方案》，已经市人民政府同意，现批转你们，请依照执行。
西安市人民政府
二○○二年二月十一日
西安市创建中国优秀旅游城市暨“旅游市场整顿规范主题工作年”方案
根据中央经济工作会议精神和国务院关于开展整顿和规范市场经济秩序的要求，国家今年将进一步加大整顿和规范旅游市场秩序的力度，国家旅游局确定2002年在中国优秀旅游城市中开展“旅游市场整顿规范主题年”活动。按照国家旅游局和省旅游局的工作部署，制定本方案。
一、整顿和规范旅游市场秩序的必要性
旅游业作为我市两大主导产业之一，在全市社会经济中的地位越来越重要，在全市“两个文明建设”、扩大对外开放、拉动经济发展、增加就业岗位等许多方面发挥着重要作用。但是，与其他同等旅游城市相比，我市旅游业发展速度较慢，产业素质不高，经营水平、服务质量、市场秩序等许多方面还有待提高。去年，我市整顿与规范旅游市场秩序的工作虽然取得了一些成效，但是影响旅游市场健康发展的一些顽症依然存在：导游人员与消费场所相互串通私拿私授回扣；旅行社变相转让经营权；一些旅游景区(点)周边环境和秩序较乱；“一日游”市场违规经营、欺客宰客现象时有发生；“黑社”、“黑车”、“野导”非法参营屡禁不止等。近来，国务院、国家旅游局和省委、省政府领导对全国、全省旅游市场存在的突出问题进行了严厉批评，要求以优秀旅游城市为中心加大力度予以整顿。良好的市场秩序，规范的经营机制关系到我市旅游业能否可持续发展的大局。因此必须把整顿和规范旅游市场作为我市旅游工作的中心任务进行部署，推动整顿和规范旅游市场秩序工作深入开展。
二、指导思想和工作目标
我市旅游市场整顿规范主题工作年的指导思想是以“三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻落实国家旅游局关于旅游市场秩序整顿的部署，以建立规范的旅游市场秩序，切实保障旅游者和旅游企业的利益为目标，以整顿和规范旅行社市场、导游队伍和城市旅游基础环境为突破口，围绕巩固西安创建优秀旅游城市成果，争创“中国最佳旅游城市”的总体要求，按照“统一规范、依法行政、各负其责、整体联动”的工作方针，坚持整顿和开放并举，规范与发展相结合，建治并举、标本兼治的原则，形成政府主导，部门配合，行业为主体，企业为基础的工作格局，全面实施整顿和规范旅游市场的各项工作任务。
旅游市场整顿与规范主题工作年的目标是：通过一系列主题行动，逐步解决制约我市旅游业发展的深层次问题，基本做到“五无”(即旅游购物无宰客；“一日游”无重大投诉；旅游经营无“黑社”；导游服务无“野导”；旅游交通无重大责任事故)，“三提高”(即提高导游队伍管理水平；提高旅行社规范经营水平；提高旅游环境水平)，为把我市建成有特色、高品位、国际化、大客流、高创汇的中国旅游名城创造基础条件。
三、组织领导机构
根据国家和省旅游局工作要求，切实加强对整顿和规范旅游市场的组织领导，市政府决定调整充实我市创建中国优秀旅游城市指导委员会，成立由一名市政府领导负责，各区县政府和各有关部门及新闻单位组成的市整顿旅游市场秩序领导小组及其办公室，负责组织实施全市旅游市场整顿工作。同时成立由旅游、公安、工商、交通、物价、技术监督等部门人员组成的城市综合执法大队，开展对旅游环境的综合整治工作。
四、工作重点
(一)综合治理旅游基础环境
1.整治无证照的非法经营活动，清理整顿游客集散地和重点地段秩序
大力查处无证照经营旅行社业务、导游业务及旅游营运业务等非法经营行为，取缔“黑社”、“野导”、“黑车”。对火车站、汽车站附近地段开展专项整治，对争抢地盘，抢拉客人，敲诈宰客等行为进行查处；对尾随兜售、乞讨等现象进行清理整顿，改善旅游市场基础环境。
2．大力整顿“一日游”市场
制定并实施《关于加强对“一日游”市场管理的规定》，推行“四统一”。重点整顿“一日游”市场中存在的突出问题：一是“黑车”、“野导”及景点、购物点、餐馆私授回扣，争抢客源；二是一日游车主低价招徕，上车加价，强迫参观购物；三是擅自变更行程，在非定点单位参观、购物、就餐以及降低服务标准；四是导游讲解中掺杂低级、庸俗、迷信内容等行为。力求实现“一日游”市场无重大投诉。
3．严厉查处私拿回扣行为，建立合法、公开、透明的企业佣金管理制度和导游报酬机制
制定和实施旅游企业佣金管理的有关规定，要求各旅游消费场所与旅行社实行公开、合法的佣金收授制度并纳入税务、财务管理；各旅行社均须与聘用的导游签订劳动合同，明确劳动报酬和返回佣金比例；实行合法、公平的导游报酬机制，杜绝私拿私授回扣的行为。要积极发挥行业协会自律作用，旅行社导游人员、旅游消费场所等要公开承诺不收授回扣，接受游客及社会舆论的监督。
4．强化旅游景区管理，规范游览秩序
全面开展旅游景区游览秩序的治理整顿工作，推行景区管理责任制。各有关部门负责本部门所管辖的景区，各区县负责本地区所辖景区，各责任单位要深入景区，指导景区规范化、标准化建设，提高景区环境质量、服务质量。查处景区内外乱设摊点，尾随游售，强买强卖等违规行为，治理脏、乱、差现象，坚决打击景区内外以诱诈游客钱财为目的的“烧香拜佛”、“看病抓药”等欺客宰客行为，改善和提高景区游览环境质量。
5．整顿旅游购物企业，保证诚实信用
开展对旅游购物场所的综合治理，重点查处旅游购物商店、摊点出售假冒伪劣商品，强买强卖，价格欺诈，诱骗购物等违法行为，做到旅游购物无宰客。
6．开展旅游车辆运营秩序整顿
完善对旅游车辆管理的有关制度，强化对旅游参营车辆的资格管理和旅游汽车公司的内部管理。经营旅游业务的车辆必须持有交通、旅游部门核发的有关证件，必须与旅行社签订团队接待合同，建立健全旅游行车安全责任追究制和责任人赔偿办法。重点查处非法参营、带故障行车和超时超载运营等各类违章违纪行为，力争旅游交通无重大责任事故。
7．整顿社会旅馆住宿设施，提高服务水平
我市拥有各类社会旅馆2300多家，其中个体1500多家，因此规范和整顿社会旅馆的住宿设施、服务水平极为重要。对社会旅馆的管理实行“三管齐下”，即通过旅馆的上级主管部门、行业协会、区县政府进行管理，同时旅游部门与质量监督部门共同制定和完善社会住宿业的服务标准、硬件设施标准及安全、卫生标准，以此规范社会旅馆业市场。
8．开展对文化娱乐场所的专项治理
制定和实施对文化娱乐场所进行专项治理的规定。公安、文化、工商、物价部门联合加强对文化娱乐消费场所的治理，严厉打击欺客宰客、牟取暴利等违法违规行为，净化文化娱乐市场环境。
9．开展旅游厕所工程建设
全面推广《旅游厕所建设国家标准》，在旅游景区建设一批标准化的旅游厕所，在市区建设一批方便游客的公共厕所，逐步解决旅游环境中这一薄弱问题。
10．签订旅游业同业诚信公约，参加“全国百城万店无假货”活动
积极发挥行业自律作用，发动旅行社、饭店、餐馆、购物场所、娱乐场所、旅游区(点)、旅游汽车公司等与旅游业相关的企业，就诚信待客、服务质量等共性准则，分别倡议联合签订《诚信经营公约》。
在全市范围内要求所有经营服务单位积极参加“全国百城万店无假货”活动，营造良好的社会消费环境。
(二)清理整顿导游员队伍，规范导游行为
1．贯彻《导游人员管理实施办法》，切实加强对全市导游人员的执业管理。严格导游员年审，开展年审培训，坚决清理一批政治、道德、业务素质不合格的导游人员。严厉查处超计划超时购物、私拿回扣，擅自变更旅行社团队计划、降低服务标准，讲解中掺杂低级、庸俗、迷信内容等行为。对有违纪行为的导游员要坚决予以惩处，直至吊销导游员资格。
2．建立和完善“专职导游”和“社会导游”两套组织体系。“专职导游”隶属旅行社。旅行社要承担对导游教育、管理的责任，承担导游带团过程中违纪行为的后果和责任。对“社会导游”按《导游人员管理实施办法》的要求，成立“西安导游管理中心”对“社会导游”实行管理，做到使每个导游有归属、管理无死角。
3．全面推行对全市导游计分制管理，实施导游员IC卡管理，建立导游人员信誉档案制度和公示制度。
(三)整顿规范旅行社经营行为
1.坚决查处一批违规违纪旅行社。当前要重点查处旅行社超范围经营和非法转让、变相转让许可证的行为；整治“零团费”和“负团费”；清理虚假旅游业务广告；查处使用“黑车”、“野导”和纵容导游人员私拿回扣行为。
2．在入世承诺的基础上，主动加大开放的步伐。选择1一2家经营规范的国际知名大旅行社到我市控股或独资经营旅行社，并允许设立分支机构。
3．在对外开放的同时，加大对内开放。允许国内符合条件的旅行社在我市设立分支机构。对国内的旅行社企业，不论所有制，不论企业大小，市场规则面前人人平等。实行同等的市场准入条件，遵守同样的市场规则，接受同样的行业监管。促进旅行社企业加大资产重组、整合力度，建立规范的运营机制、用人机制和质量保障机制，苦练内功，强化素质，以规范经营和强化内部管理求生存求发展。
4．强化措施，建立旅行社市场优胜劣汰机制。建立旅行社和旅行社经理信誉档案制度，试行旅行社百分制管理办法，结合我市已开展的旅行社质量信誉等级管理工作，进一步开展旅行社资质等级评定工作，提高重质量、讲信誉的企业和经理的市场声誉。同时，加强行政执法，通过日常检查、年检登记、 旅行社违规违纪公告等手段，形成低质旅行社市场自然淘汰机制。在开展整顿和规范旅游市场工作期间，暂停审批国内旅行社。
5．依法规范出境旅游市场
认真贯彻国务院《中国公民出国旅游管理办法》，全面落实监管责任，依法打击违规违纪操作，保证出国旅游市场的健康有序发展，维护消费者利益和国家形象。
五、落实工作职责，完善制度建设
(一)各部门、各单位的工作职责和要求
旅游局：负责对旅行社市场、导游行为、“一日游”市场、景区游览秩序及旅游行业协会会员单位中的游览参观、购物、餐馆的经营行为进行规范整顿；会同有关部门综合治理城市基础旅游环境。
新闻宣传单位：组织新闻媒体开设旅游市场整顿宣传专栏，报道市场整顿成果；引导正确消费和依法维权，营造舆论氛围和效果，实施舆论监督。
公安局：组织对在火车站、景区(点)抢拉客人，敲诈宰客等扰乱社会秩序行为进行专项整治；组织取缔非法“伴游”、“陪游”的行为；加大对旅游经营场所秩序、安全的监管，加强对社会治安巡逻防范；会同有关部门综合治理城市基础旅游环境。
交通局：组织开展对非法参营“黑车”的专项治理；负责规范汽车站(场)的经营秩序；加强对旅游车辆的管理，查处违规违纪车辆；会同有关部门对“一日游”市场进行整顿。
工商局：组织打击旅游市场制售假冒伪劣商品，尾追兜售，强买强卖等欺骗消费者行为；查处无证照、超范围经营以及虚假广告及其他不正当竞争行为；配合有关部门打击拉客敲诈、诱骗游客消费和旅游消费场所私授回扣拉客以及“伴游”、“陪游”等不法行为。
物价局：做好旅游价格管理，监督旅游经营者明码标价，组织价格检查，治理乱收费、乱涨价、价格欺诈等行为；对价格变动及调整按价格管理权限进行审批；配合有关部门开展城市旅游环境综合治理。
质量技术监督局：负责对旅游商品进行技术监督和管理，查处伪劣假冒商品；组织对旅游景点游乐设施的技术监督和管理，确保安全运行。配合有关部门进行城市旅游环境的综合整治。
市容局：负责城区及旅游景区环境卫生保洁，组织旅游景区厕所建设达标。
文物园林局：负责对所辖公园、景区(点)的管理、监督和检查。
民族宗教委员会：组织对寺庙对外承包经营项目的整顿；联合有关部门对寺庙违反政策规定或利用封建迷信骗取钱财行为进行查处。
民政局：会同公安局对市场上乞讨等现象的清理整顿。
各区县：负责本辖区旅游环境的综合治理。重点解决辖区内景区(点)门口及周边乞讨、算命、尾追兜售及占道经营问题，打击拉客、抢客、欺客、宰客等违法违规行为，营造并维护良好的旅游市场秩序。
(二)建立完善整顿和规范旅游市场工作机制
1．进一步完善城市综合执法队伍，旅游专职执法队伍和社会监督三位一体的检查执法体系。形成全方位、全过程的监管机制，各责任单位要落实综合执法大队的人员，按整顿工作的统一部署，开展经常性的综合执法检查。加强旅游专职执法检查队伍的建设，拟成立旅游执法大队并保障旅游执法队伍的经费，提高旅游执法力度。
2．完善旅游投诉受理机制。在处理旅游投诉中，完善企业内部投诉受理机制；建立市级相关部门和市县区间的联动机制。完善游客反馈机制，印制和发放游客意见调查表，定期发布旅游质量通报。
3．建立旅游企业及从业人员违规公示制度。要建立市场整顿与规范部门责任公示制度，实行领导责任追究制度，并在媒体上公布，接受社会监督。对违规违纪被处罚的旅游企业及从业人员予以公示。
4．建立舆论监督和社会监督体系。为加大城市管理和旅游市场整顿工作的宣传发动力度，成立旅游市场整顿宣传领导小组，宣传部、广电局、旅游局及主要新闻媒体单位为成员。在媒体上开辟宣传公告、信息动态、曝光等栏目，及时公布整顿市场的有关规定，曝光违规行为，加大宣传报道和舆论监督的力度。
聘请“社会监督员”对景区点、购物点、餐馆等旅游接待环节进行监督；在每个旅游团中选出游客代表作为临时质量监督员，通过文字、电话、意见表等多种方式反映旅游秩序和旅游质量情况。
5．建立整改工作机制。根据国家旅游局整改工作与创优复核相结合，贯穿全年工作始终，以旅游市场整顿规范为复核点的要求，建立旅游市场整顿整改工作机制。市整顿领导小组对上级批示、市场检查、受理投诉、新闻媒体等渠道获得的信息反馈，考核各区县政府、各相关部门和旅游企业对旅游市场整顿工作的落实情况和绩效，对工作任务落实不力，出现重大旅游安全事故、重大旅游质量案件，旅游投诉较多以及受到国家或省上批评，直接影响到我市创优复核工作的单位发出《整改通知书》，责令限期整改；其整改期间无明显成效的将予以通报批评，依法处罚并追究其单位领导人的责任。
六、工作步骤和时间安排
整顿和规范旅游市场工作分四个阶段(即四个季度)、四个重点时段(即三个“黄金周”和暑假旅游旺季)。各区县政府、各有关部门要按本方案的要求，结合自己的实际情况，对旅游市场整顿工作进行整体安排，工作内容和进度要与以下重点时段相吻合。
第一阶段(一季度)：配合治理整顿的组织发动，建立综合和专职旅游检查监督执法体系。
1．市政府牵头，拟成立城市综合执法队伍，完成执法检查培训。
2．拟成立旅游专职检查执法队伍，完成市旅游局行管、质监、纪检监察等市场检查专职队伍的培训和委托授权，颁发执法检查证。
3．聘请的景点、购物点、餐馆等旅游接待环节及旅行社内部社会监督员到位。
4．做好游客反馈机制的前期宣传和物质准备工作，印制游客意见调查表，建立回收和专人管理制度。
5．在2月份优秀旅游城市工作会议后，市政府召开市整顿领导小组会议、全面部署我市旅游市场整顿规范工作，全面启动创优机制，形成政府牵头，部门联动，业内总动员，全体市民相配合的工作格局，做到机构、人员、任务经费全面落实。
6．制定《西安市创建中国优秀旅游城市暨整顿和规范旅游市场工作方案》，于3月前报省旅游局和国家旅游局。
第二阶段(二季度)：配合导游管理办法改革，进行高密度的动态检查。
1．对旅游购物、消费环境检查，重点检查商店和消费场所是否建立合法、公开、公平的佣金收授制度。
2． 对非法从事导游活动的“野导”、“伴游”人员的执法检查。
3．在旅行社和导游人员中开展《导游人员管理条例》和《导游人员管理实施办法》等法规规章的集中培训，重点强化对导游人员计分制管理和对导游人员进行计分检查的培训内容。
4．4月15日一5月15日全国统一时间段对导游人员进行为期一个月的高密度强力检查，重点查处导游私拿回扣问题。要求对带团导游人员检查的覆盖面要达85%以上。
5．全面启动“游客反馈”、“新闻监督”、“行业督导”机制。将被查处的违规违纪导游人员名单和案例，在行业内部通报或新闻媒体公示。
6．《整改通知书》开始运行。
7．总结整改，上报对导游人员专项执法检查的总结报告。
第三阶段(三季度)：配合旅行社管理体制调整，进行“全国打假打非联合行动”。
1．对旅行社执行新颁布的《旅行社管理条例实施细则》情况开展大检查，全面清理非法转让和变相转让许可证现象，重点查处低价竞争、“零负团费”、损害旅游者利益的单位和个人。要求对我市旅行社检查的覆盖面达100%。
2．城市综合执法队伍对我市非法经营旅行社业务的单位和个人进行彻底清查，重点查处机关、事业、社团及海外驻华机构以各种名义变相非法经营旅游业务的行为以及打着旅游旗号，开展“伴游”活动的咨询公司、服务中介的违法违规行为。
3．对报刊、广播、电视的旅游广告进行审查，彻底清理虚假、违规旅游广告。
4．旅行社企业内部设立质量监督机构，落实人员，负责对本企业旅游服务质量把关，组织企业员工开展内部自学、自查、自纠。
5．旅行社公示制度开始实施。我市专职和综合执法检查机构通过检查查出的违规违纪单位和个人，可作为自查自纠成果予以公示。国家旅游局通过投诉、举报、媒体等渠道查出的问题，将在全行业通报或新闻媒体曝光。
6．总结整改，上报我市旅游行业打假打非专项工作的总结报告。
第四阶段(四季度)：配合旅游城市的复核，开展多种形式的检查。
1．组织新闻媒体，对重点时段、重点地区和重点问题，开展各种形式的明查暗访。
2．开展区县、旅游单位之间的交叉检查。配合优秀旅游城市的复核工作，对责令整改的单位重点进行复核和监督。
3．公布全年治理整顿期间的典型案例和予以曝光的“黑名单”。
4．汇总综合总结，将年度整顿和规范旅游市场总结报告报省旅游局和国家旅游局。
对2002年的整顿和规范旅游市场的各项工作，市政府假日办要在三个黄金周和暑假旅游旺季这四个时段，给予全力配合和支持。
西安市旅游事业管理局
二○○二年二月九日