发布文号: 陕政发[2002]29号
各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
现将《陕西省农村扶贫开发规划(2001-2010)》印发给你们，请结合本地区、本部门的实际情况，认真贯彻执行。
陕西省人民政府
二○○二年六月十八日
陕西省农村扶贫开发规划(2001一2010年)
2001一2010年是我国国民经济和社会发展承前启后、继往开来的重要历史时期，扶贫开发也进入了一个新的历史阶段。为了搞好新时期我省的扶贫开发工作，根据《中国农村扶贫开发纲要(2001一2010年)》与《陕西省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》的总体要求，结合我省扶贫开发的实际，特制定本规划。
一、形势和任务
新世纪我省扶贫开发的任务十分艰巨，我们要充分认识扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性，继续把扶贫开发工作放在全省经济和社会发展的重要位置，紧紧抓住西部大开发的历史机遇，认真贯彻《中国农村扶贫开发纲要(2001一2010年)》，振奋精神，开拓创新，苦干实干，举全省之力，加快贫困地区脱贫致富步伐，把我省扶贫开发事业推向一个新的阶段。
二、指导思想和基本方针
“五七”扶贫攻坚计划目标的实现，标志着我省的扶贫开发工作将进入一个由解决绝对贫困转向解决相对贫困，也就是由以解决贫困人口的温饱问题为主转向以增加贫困人口收入，缩小收入差距为主的新阶段。新阶段扶贫开发的指导思想是：以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，抓住西部大开发的历史机遇，坚持以扶贫开发总揽贫困地区农村工作全局，围绕增加贫困人口经济收入，积极调整优化农村产业结构，大力加强基础设施建设，努力提高贫困人口素质，继续总结推广扶贫到村到户的成功经验，不断探索综合扶贫的新路子，加快贫困地区群众脱贫致富步伐，促进贫困地区经济社会全面进步。在实际工作中要遵循以下基本方针：
1、坚持开发式扶贫的方针。坚持以经济建设为中心，积极扶持贫困地区开发自然资源，发展商品生产，提高经济收入，尽快形成并逐步提高自我积累、自我发展能力。
2、坚持综合治理的方针。把发展生产同改善贫困地区生产、生活条件结合起来，在提高贫困人口经济收入的基础上，采取综合治理的方式，加强贫困人口聚集区的基础设施建设，为贫困地区加快发展奠定基础。
3、坚持全面发展的方针。把开发自然资源同提高贫困人口素质结合起来，积极发展与贫困人口素质和生活质量的提高密切相关的科技、教育、卫生、文化等各项社会事业，促进贫困地区的全面进步。
4、坚持可持续发展的方针。把贫困地区当前脱贫与长远发展结合起来，在开发资源、发展生产的同时，有效控制人口增长，注意保护和改善生态环境，实现资源、人口和环境的良性循环，提高可持续发展能力。
5、坚持扶贫开发到村到户的方针。始终坚持以贫困村为主战场，以贫困户为基本对象，把各项扶贫措施落实到村到户，真扶贫，扶真贫。
6、坚持动员全社会打总体战的方针。充分发挥政府的主导作用，积极动员和组织社会各界广泛参与，主要依靠贫困地区广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身的努力，加快改变贫困地区的落后面貌。
三、对象范围和工作重点
根据国家有关政策规定和我省的实际情况，2001一2010年，我省扶贫开发的基本对象是：农民人均纯收入在865元以下的817万低收入人口，包括625元以下的382万尚未解决温饱问题的贫困人口，以及625-865元之间的435万初步解决温饱问题的贫困人口，重点是尚未解决温饱问题的贫困人口。
根据全省贫困人口分布情况，2001一2010年，我省扶贫开发的范围涉及有扶贫任务的95个县，重点是50个国家扶贫开发工作重点县和27个省级扶贫开发工作重点县，共包括10700个扶贫开发工作重点村。这些贫困村主要分布在陕北地区、秦巴山区(含秦岭北麓)和渭北沿山地区，自然条件差，经济落后，发展困难较大，集中了大部分贫困人口，是今后全省扶贫开发工作的主战场，要集中力量，重点扶持。
四、奋斗目标和实施步骤
今后10年，我省扶贫开发的总体目标是：通过改善贫困地区的基本生产生活条件，提高贫困人口的综合素质，加快发展区域优势产业，迅速提高贫困人口的经济收入，尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，巩固已经基本解决温饱的扶贫成果，为迈向小康水平创造条件。具体要求：
至基本生产生活条件显著改善。贫困户人均1亩以上高标准基本农田，其中陕北2亩，关中1.5亩，陕南1亩。贫困地区人畜饮水困难得到基本解决；基本实现到县公路二级化、乡级公路柏油化，村级道路沙石化；通电入户率达到99%，广播电视、电话入村率达到100%。
至社会事业全面进步。人口自然增长率控制在7‰以内；全面普及九年义务教育，青壮年文盲率控制在2%以下；贫困地区乡乡有卫生院、村村有卫生室，危害较大的地方病得到基本控制；建立健全贫困地区科技推广和技术培训体系，使实用技术普及率达到60%以上。
至特色产业发展壮大。贫困地区每县形成2一3个主导产业，每乡形成2一3个拳头产品，每村有1-2个致富项目，户户有致富门路，使特色产业成为地方财政和群众增收的主要来源。
至群众生活水平不断提高。贫困人口的温饱问题得到稳定解决，贫困地区农民人均纯收入接近全省平均水平，群众生活得到显著改善，向小康水平迈进。
按照全面规划，突出重点，分步实施的原则，我省2001一2010年的扶贫开发按两个阶段组织实施：
至2001年至2005年，主要任务是解决剩余贫困人口的温饱问题，巩固温饱成果，完成5000个扶贫开发工作重点村的建设任务，将贫困人口正常年景的返贫率控制在8%以内。全省贫困地区农民人均纯收入增长水平超过全省农民收入平均水平，使贫困人口的温饱问题得到稳定解决。
至2006年至2010年，主要任务是加快贫困地区全面发展，为实现小康目标创造条件。完成剩余5700个扶贫开发工作重点村的建设任务，将正常年景返贫率控制在5%以内。全省贫困地区农民人均纯收入接近全省平均水平，贫困人口生活显著改善，向小康水平迈进。
五、内容和途径
(一)加快农村产业结构调整步伐，积极推进农业产业化经营。新阶段扶贫开发的中心任务是增加农村贫困人口的经济收入，根本途径是加快农业和农村经济结构的战略性调整。要继续把发展种养业作为扶贫开发的重点，采取小额信贷等扶持方式，在稳定提高贫困地区粮食综合生产能力的基础上，依托资源比较优势，大力发展区域特色农业，组织引导贫困地区调整农业结构。陕北要大力发展以日光温室蔬菜、舍饲养羊为主的设施农业，加快建设红枣、仁用杏等林果生产基地；渭北要大力实施优果工程，依靠科技进步，提高优质果率，加快建设300万亩出口苹果基地，因地制宜地建设酥梨、核桃等特色果品基地；陕南要以发展蚕桑、茶叶、中药材、食用菌等名特优产品生产为重点，努力扩大基地面积，增加商品批量，提高市场竞争力。
要根据基地建设和发展的需要，加快贫困地区农产品批发市场建设，因地制宜地扶持发展一批具有较强市场开拓能力的大中型农产品加工企业，积极发展订单农业和公司加农户经营，加快形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营格局，不断提高优势产业开发水平和产品的竞争能力，促进贫困地区农民增收。
(二)以万村扶贫开发工程为重点，按照参与式扶贫的要求切实加强贫困地区基础设施建设。基础设施建设滞后是贫困地区经济发展和社会进步的主要制约因素。要抓住西部大开发的历史机遇，加快贫困地区的道路、电网和通讯网络的改造步伐，为贫困地区发展创造良好的条件。要结合山川秀美工程建设，大力植树种草，加快改善贫困地区的生态环境。要继续搞好基本农田建设，陕北以淤地坝建设和窖灌工程为主，陕南以塘窖工程为主，加快建设高标准基本农田，稳定地解决群众的吃饭问题。
要坚持强基固本、突出重点、综合治理、全面发展的原则，按照参与式扶贫的要求，在摸清基本情况和群众广泛参与的基础上，对全省10700个扶贫开发工作重点村的水、电、路等基础设施建设、产业开发、村容村貌整治等进行综合设计，逐村规划，集中投资，先易后难，分批实施，从根本上改变群众的生产生活条件，加快脱贫致富步伐。
(三)加大科技扶贫力度，提高贫困人口素质。要努力把新阶段的扶贫开发转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。认真总结推广陕北老区科技扶贫的成功经验，围绕区域主导产业开发，采取项目管理的办法，吸引科技人员参与扶贫开发，在贫困地区引进和示范推广一批先进适用技术，不断提高产业开发的技术水平和经济效益。要按照管理创新、机制创新、科技创新的要求，进一步建设好农业科技扶贫示范园，将其建成集试验、示范、培训、推广为一体的科普基地，并积极在扶贫开发工作重点县建立一批科技示范村、示范户，充分发挥示范带动作用。
要继续深入开展科技、文化、卫生“三下乡”活动，大力推进农科教结合，积极发展职业技术教育，按照实际、实用、实效的原则，组织开展多种形式的实用技术培训，确保每个贫困户有1名劳动力能够熟练掌握和应用先进农业生产技术。要不断改善农村基础教育条件，建立健全贫困乡村医疗网点，配备必要的医疗卫生设备，使人人享有初级卫生保健，提高群众健康水平。
(四)积极推进移民搬迁，加快改变特困地区群众的生存与发展环境。实施异地移民扶贫开发，是从根本上解决特困地区群众温饱问题，加快脱贫致富的一项重要举措。要抓住国家实施生态环境建设工程和加快小城镇建设的机遇，坚持群众自愿、稳步推进的原则，以搬得出，稳得住，能致富为目标，以居住在边远高寒山区、资源贫乏、灾害频繁、生存环境极为恶劣的贫困户为重点，从实际出发，充分利用国有农场、林场和闲置土地，采取集中安置与分散安置相结合，多形式、多渠道安置移民，加快移民搬迁步伐，力争完成123万人的搬迁任务。要严格执行移民搬迁政策，摸清底子，搞好规划，防止出现搬富不搬贫的问题。各级政府要制定鼓励移民搬迁的优惠政策，加强对移民搬迁工作的组织领导，县内的移民搬迁由县政府负责，跨县的由市政府负责，跨市、跨省的由省政府统一组织。要切实做好移民搬迁的善后工作，帮助搬迁户建立稳定的增收项目，使他们尽快脱贫。
(五)加强组织引导，扩大劳务输出。劳务输出是贫困地区群众增收的一条重要途径，也对贫困群众转变观念、提高参与市场竞争能力具有重要作用。各市、县要加强对贫困地区劳务输出的组织管理，建立健全劳务输出管理机构，加快发展劳动力输出中介服务组织，进一步拓宽劳务输出渠道，逐步建立贫困地区与发达地区的劳务协作关系，引导劳动力有序流动，帮助解决劳务输出人员的实际困难。要加大贫困地区劳动力的职业技能培训力度，切实加强输出劳动力的定向技能培训，逐步实施上岗资格证书制度，力争每年在贫困地区组织输出100万名劳动力。
六、政策措施
(一)多渠道增加投入，切实管好用好扶贫资金。增加投入是保证新时期扶贫开发目标顺利实现的重要条件。省、市、县财政都要不断加大扶贫开发投入力度，把扶贫开发资金列入年度财政预算，每年从新增财力中划出5%用于扶贫开发，确保逐年有所增加。各级政府每年都要安排一定的财政资金贴息，依托农业银行或农村信用社筹措资金，不断增加扶贫信贷资金投入。从2001年起，省上各部门安排的农村公路建设、农田水利建设、农村电力发展以及科技、教育、医疗卫生等专项资金也要按照用途不变、渠道不乱、各尽其力、各记其功的原则，与扶贫资金统筹安排，集中用于扶贫开发工作重点村建设。
各项扶贫资金都要按国家扶贫资金管理办法的规定，由各级扶贫开发领导小组统筹安排使用，严格资金投向、用途、范围、立项及审批程序，实行专户管理，封闭运行，保证及时足额到位，专款专用。根据全省贫困人口的分布情况，中央安排我省的财政扶贫资金(含以工代赈资金)和信贷扶贫资金主要用于国家扶贫开发工作重点县，同时兼顾省级扶贫开发工作重点县和非重点县的贫困乡村。财政扶贫资金(含以工代赈资金)由各扶贫主管部门编制项目计划，省扶贫开发领导小组审定后下达，主要用于贫困地区的基础设施建设等公益性事业，其中40%以上要集中用于扶贫开发工作重点村建设。信贷扶贫资金由扶贫部门立项，农业银行评估、审批、发放，由扶贫、财政部门认定后贴息，重点用于扶持贫困户发展生产，支持贫困地区农业产业化龙头企业以及基础设施项目建设。
(二)实行优惠政策，为贫困地区发展创造良好环境。继续对贫困地区实行优惠的财税政策，各级政府及有关部门要认真落实国家对贫困户在粮食定购、农业税、农业特产税和贫困地区新办企业所得税等方面的优惠政策，贫困户利用荒山、荒地、水面开发的农产品，自有收入时起可免征农业税1一3年和免征农业特产税1一3年；对于企业捐赠的扶贫资金，可以按照国家的有关规定在税前列支，计入成本。要进一步加大对贫困地区的财政转移支付力度，逐步提高贫困地区财政保障能力。
在国家土地承包开发利用的政策范围内，贫困地区可以把国有和集体所有的荒山、荒坡、荒沟、荒滩、荒地、荒沙以及25度以上坡耕地的使用权，以承包、租赁、拍卖等形式转让给企业或个人，按照土地利用规划合理经营，使用期限可以延长至50年。对于企业与个人开发利用荒沙、荒山和荒滩地安置移民户，可以在立项和资金的安排上给予适当倾斜。
要高度重视科技教育事业的发展，加快培养贫困地区建设人才。省属有关院校要适当降低贫困地区学生的录取标准和收费标准，加大定向培养力度。贫困地区要积极创造条件，以更加优惠的待遇，留住当地人才，吸引外部人才。全省每年组织千名科技人员深入贫困乡村，引进、推广先进实用技术，帮助贫困户发展生产，对于成绩突出的，要给予表彰奖励。
(三)实行开放式扶贫，扩大贫困地区对外合作与交流。扩大贫困地区对外开放，不仅能够引进资金，更重要的是能够引进人才、技术和先进的管理方式，同时也有利于市场的开拓。贫困地区要树立“不求所有，但求所在”和“你赚钱，我发展”的观念，坚持以大开放促大开发，以大开发促大发展，按照“四换”的要求，突出以资源换资金、技术，制定全方位的对外开放优惠政策，加大资金、技术、人才的引进力度，努力探索开放式扶贫新路子，逐步打破依靠政府单一投入的格局，形成扶贫开发多元化的投入机制。
要把做好中央部委和苏陕对口扶贫协作，作为扩大贫困地区对外开放，推进开放式扶贫的一条重要措施。积极争取更多的中央部委来陕西开展定点帮扶工作，并按照“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，进一步加强苏陕对口协作，努力开展与东部其它省份多渠道、多层次、多形式的经济合作与交流，吸纳东部资金、技术、人才等生产要素西进，争取更多的资金和项目，把东西合作引向深入，促进贫困地区的社会经济发展。要按照优势互补、共同发展的方针，积极开展省内发达地区与贫困地区之间的对口帮扶工作，广泛开展项目开发、干部交流、人才培训、劳务输出等方面的合作，走共同富裕的路子。
要在继续抓好秦巴世行贷款扶贫项目的同时，积极争取国际组织和发达国家的扶贫援助项目，地方财政要优先安排配套资金。要充分借鉴外资扶贫项目的成功经验和行之有效的方法，提高我省扶贫开发的管理水平。
(四)广泛组织动员全社会力量，努力打好扶贫开发总体战。帮助贫困地区群众脱贫致富，是各级党委、政府的重要任务，也是社会各界义不容辞的责任。党政机关、事业单位开展定点联县扶贫工作，对支持贫困地区的开发建设，密切党群关系，转变机关作风，培养锻炼干部具有重要意义，要作为一项制度长期坚持下去。各级党委、政府要根据新时期扶贫开发的任务，对参加帮扶的单位进行适当调整，把帮扶任务同扶贫开发工作重点村建设结合起来，进一步夯实帮扶的责任。各级党政领导要带头参加帮扶工作，充分发挥表率作用。各帮扶单位要提高认识，加强领导，落实机构，充实力量，努力为贫困地区办实事、办好事。
民主党派、工商联、群众团体、大专院校、科研院所、人民解放军、武警部队和各种所有制形式的大中型企业等社会各界，都要弘扬中华民族扶贫济困的优良传统和美德，发挥各自的优势，积极参与扶贫开发，继续开展“希望工程”、“健康工程”、“春蕾计划”、“双学双比”、“一部一村”、农村青年“公司化创业行动”和多种形式的“送温暖，献爱心”活动，为贫困地区开发建设做出应有的贡献。
对在社会帮扶工作中做出突出贡献的单位和个人，各级党委、政府都要给予表彰奖励。凡被评为扶贫先进个人的，在年度考核中，按优秀对待，对于成绩特别突出的个人，可以评为“扶贫标兵”。
七、组织领导
(一)坚持扶贫开发党政一把手负责制。要以扶贫开发总揽贫困地区工作的全局，继续实行扶贫工作党政一把手负责制，切实加强对扶贫开发工作的组织和领导。要推行任期目标责任制，把扶贫开发成效作为考核贫困地区党政主要负责人政绩的重要依据。为了确保扶贫开发工作的有效性和连续性，保持贫困地区党政主要领导干部的相对稳定，要加强和充实国家扶贫开发工作重点县的领导班子，把扶贫效果作为考核政绩的重要依据。
(二)夯实部门工作责任。各部门要树立扶贫开发一盘棋的思想，分解落实任务，明确各自责任，打好扶贫开发总体战，努力在全省形成党政领导人主抓、各级政府组织、有关部门实施、社会各界参与的扶贫开发体系。交通、电力、水利、农业、林业、科技、教育、卫生等有关业务部门要根据本规划，结合扶贫开发工作重点村建设，制定本部门的扶贫开发规划，并组织力量，搞好规划的实施。财政、金融部门要积极落实资金，保证规划的顺利实施。各级扶贫部门要加强组织协调，搞好规划实施的监督检查工作，确保各项任务落到实处。
(三)加强贫困地区干部队伍建设。要按照干部“四化”方针，采取挂职锻炼、干部交流等方式，加强贫困县、乡党政领导班子建设，选派事业心强、富有开拓精神、密切联系群众的优秀干部到贫困地区工作。要切实搞好贫困地区干部的教育培训工作，县级以上领导干部和县以上扶贫部门干部的培训纳入省级干部培训规划，乡级领导干部的培训纳入地市干部培训规划，由组织、扶贫和财政等有关部门共同组织实施，提高贫困地区干部组织领导扶贫开发工作的水平。
(四)加强贫困地区农村基层组织建设，以村级党支部为核心的基层组织是党和政府在农村工作的基础，也是落实扶贫开发的各项政策措施的关键所在。当前和今后一个时期，要把贫困地区村级党支部建设作为加强基层党组织建设的重点来抓，结合农村开展“三个代表”重要思想的学习教育活动，按照“围绕扶贫抓党建，抓好党建促扶贫”的思路和“五个好”的要求，切实加强以村党支部为核心的农村基层组织建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。要把村党支部书记和村委会主任的培训作为加强贫困地区农村基层组织建设的重要环节来抓，实行定期培训制度，组织、扶贫部门负责，采取集中培训和外出考察等形式，帮助他们提高带领群众脱贫致富的能力。要继续实施“双万工程”，把选派德才兼备的优秀年轻干部到贫困乡村挂职锻炼和提拔使用结合起来，使更多的年轻干部能够在扶贫开发主战场建功立业，锻炼提高。
(五)加强对扶贫开发工作的监督和监测。要加强对扶贫开发工作的执法检查，严肃查处违纪违规问题；要建立扶贫资金审计制度，及时反映扶贫开发资金管理使用情况；扶贫开发工作重点村建设结束以后，要对各工程项目进行全面验收，对资金的使用管理进行全面审计；要实行扶贫开发专项统计制度，建立扶贫开发动态监测体系，准确反映扶贫工作进展情况，为科学决策提供依据。
(六)加强和充实扶贫开发工作机构。扶贫开发是一项长期而艰巨的历史性任务，事关全省改革、发展、稳定大局。扶贫开发工作机构担负着组织、协调和指导扶贫开发的重要职责，工作量大面广，任务繁重，环境艰苦。凡有扶贫任务的市、县、区都要充实扶贫开发工作机构，改善工作条件，确保扶贫开发工作的顺利进行。
本规划由省扶贫开发工作机构负责具体组织实施。