发布文号: 宁政发[2004]112号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
为树立和落实科学的发展观，建立健全适应社会主义市场经济发展要求的卫生服务体系，切实保障人民群众的生命安全和身体健康，加快实现“争先进位”和“两个率先”奋斗目标，现就进一步深化我市卫生改革提出如下意见：
一、指导思想和基本原则
1、指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻十六大、十六届三中全会精神，树立以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，坚持政府履行职责与运用市场机制兴办卫生事业相结合，尊重卫生事业发展规律，进一步解放思想，分类推进各项改革，切实调动广大卫生人员的积极性，增强各级医疗卫生机构的活力，促进卫生事业持续健康快速发展，不断满足人民群众多层次、多样化的卫生服务需求，使广大人民群众以合理的医疗价格，得到优质的医疗服务。
2、基本原则：坚持卫生事业统筹发展，进一步加强公共卫生体系建设，加强农村卫生工作，加强卫生执法监督；坚持加快推进公办医疗机构体制改革，在保证基本医疗服务的基础上，面向市场，探索公办医疗机构产权制度改革的有效实现形式，积极引导社会资本进入医疗卫生服务领域；坚持立足调整存量与有序发展增量相结合，优化卫生资源配置；坚持转变政府职能和加强行业监管相结合，实行卫生全行业管理；坚持为人民健康服务的宗旨，正确处理社会效益和经济效益，物质文明、政治文明和精神文明的关系。
二、加快公共卫生体制改革
3、建立健全公共卫生服务网络。加大对公共卫生的投入，做好公共卫生的管理工作，调动各方面的积极性，形成全社会关心和支持公共卫生建设的新局面。争取用2－3年时间建立健全我市突发公共卫生事件应急处理体系、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系，努力提高公共卫生服务水平。政府在建设好市、区县疾病预防控制机构的基础上，对主要由基层提供的公共卫生服务，通过建立分支机构解决，或者采取政府购买服务的方式解决。
4、提高应急处置能力和疾病防治水平。进一步整合卫生资源，加大政府投入，新改扩建市突发公共卫生事件应急处置指挥中心、疾病预防控制中心、急救中心和卫生监督所，构成全市突发公共卫生事件应急处置中心。以市第二医院(南山医院)为主体承担突发性传染病的救治任务，形成市、区县疾控中心、镇(街道)卫生院防保科(社区卫生服务中心)、村卫生室(社区卫生服务站)四级防保网络。建立通畅的疫情信息网络，加强疾病预防控制机构的建设，开展流行病学调查、现场处置和实验室技能培训。强化卫生监督职能，全面提升突发公共卫生事件的综合防治能力。
三、推进农村卫生改革
5、加强农村卫生服务体系建设。认真贯彻落实中央和省关于农村卫生工作的有关文件精神，逐步建立、完善县(区)镇两级、镇村一体、防治结合、多元投资、分工合理的新型农村医疗卫生服务体系。各县(区)要加强建设和管理，积极办好县(区)级疾病控制中心、卫生监督所和医疗预防保健机构。各镇(街道)要加强卫生资源调整，在现有卫生机构的基础上，按照社区卫生服务的原则和要求，组建镇(街)社区卫生服务中心(站)。适度有序放开农村医疗市场，鼓励民资举办农村医疗机构。
6、全面推进农村医疗卫生机构改革。每个建制镇(街道)原则上要有一所政府举办的卫生院，发展规模要合理适当，主要提供以预防、保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等为主要内容的综合卫生服务并参与处置突发公共卫生事件。农村撤乡并镇后多余的卫生院进行产权制度改革，可以转为医院、门诊部、诊所、护理院、康复院等医疗或社区卫生服务机构，也可以变卖撤销。卫生院转制的地区，政府通过组建农村社区卫生服务机构，或向符合条件的其他医疗机构购买服务的形式，承担农村预防保健服务等公共卫生职能。村卫生室可以采取镇卫生院办、村民委员会办、镇村联办或由有执业资格的个人承办等多种形式举办，承担规定的疾病预防、妇幼保健、健康教育等工作，提供常见病、多发病的一般诊治和转诊服务。
7、完善新型农村合作医疗制度。各级政府要认真组织、积极引导、大力支持推进新型农村合作医疗制度的实施，根据当地经济发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要，坚持自愿原则，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，建立完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。要加大投入，建立稳定有效的新型农村合作医疗筹资、管理与监督机制，不断提高经费补偿的科学性和结报的及时性，切实提高农民的健康保障水平。
四、探索城镇医疗卫生体制改革
8、明确政府办医职责。按照保障基本医疗供给和履行公共卫生服务职能的总体要求，政府重点办好代表区域水平的综合性医疗机构、中医医疗机构和具有社会公益性质、市场机制较难发挥作用的传染病、妇幼保健、精神卫生、惠民医院、慈善门诊、急救医疗以及采供血机构。城镇社区卫生机构原则上应以公办为主。
调整政府投入结构，加大对公办医疗机构的基本建设、大型设备购置和维修、重点学科建设、执行政府指令性任务以及社会保障性支出等方面的投入，确保公办医疗机构稳定、健康发展。公办医疗机构发展、改造所需征用土地、置换土地，参照当地公办学校的有关政策执行。允许公办医疗机构在做好基本医疗服务的同时，开展部分特需医疗服务。允许公办医疗机构扩大融资渠道，吸纳民资或外资参与合作建设，在以国有资本为主的情况下，合作后非营利性质不变，合作者可获得一定回报。
9、调整城镇医疗卫生服务体系。对于城区的二级医疗机构，采取上靠、下沉、转行、改制等方式进行改革，促进城区医疗机构由三级医疗网向医疗中心和社区卫生服务机构二级医疗网过渡。做强、做大优质医疗资源，鼓励优势医疗机构通过兼并、参股或控股、托管、连锁经营、组建集团等形式重组医疗资源存量。着力推进区级医疗机构、街道卫生院向社区卫生服务中心、社区卫生服务站等社区卫生服务机构转变。加速以公有制社区卫生服务机构为主导、多种经济成分并存、主体多元化的社区卫生服务网络建设。通过指导协调、政策引导和经济调控等手段，逐步建成合理分工、双向转诊的新型医疗卫生服务体系。
10、推进公办医疗机构产权制度改革。积极稳妥地推进产权制度改革。对于政府不再继续举办的医疗机构，可以整体产权转让；可以保留部分国有股权，形成混合型所有制；也可以先国有民营，后逐步产权转让等，逐步实现国有资本有序退出。改制过程中，要认真做好资产清查、审计评估、产权界定、不良资产核销、非经营性资产剥离等各项基础工作，规范操作程序，防止国有资产流失。产权转让变现收入应当优先用作职工安置补偿费用，结余部分在改制结束时上交，用于发展公共卫生事业。改制或向社会转让经营权，要依法转换医疗机构职工的劳动关系。公办医疗机构实行产权制度改革后，对主要提供基本医疗服务，执行政府规定的医药指导价格，所获收益主要用于改善医疗卫生服务条件的，可给予一定过渡期，暂核定为非营利性医疗机构。
五、深化公办医疗机构管理体制和运行机制改革
11、探索建立出资人制度。明晰公办医疗机构产权关系，将其资产纳入国有资产管理范围。按照管理资产与管人、管事相结合以及所有权与经营权分离的原则，通过市国有资产管理机构，作为出资人代表，履行出资人(政府)职责，管理现有的以及新增的国有资产。
12、进一步完善院长负责制。公办医疗机构院长由出资人采用直接聘任、公开招聘、推选、委任多种方式选聘；并通过契约形式明确各自的权利和义务。医疗机构行政副职的选聘可由院长提名，出资人决定。院长具有人事、分配及经营自主权。院长的报酬主要与社会效益以及国有资产的保值增值情况挂钩，在政策规定的范围内，由出资人确定，探索效益工资和年薪制等多种报酬实现形式。
13、深化人事和分配制度改革。打破人员身份限制，由身份管理向岗位管理转变，实施聘用合同管理。中层干部实行竞争上岗，专业技术资格与职务实行评聘分开，聘用人员实行双向选择，建立能进能出，能上能下的人员流动机制。加大分配制度改革力度，按照按劳分配和按生产要素参与分配的原则，将管理、技术和责任要素作为重要的分配因素，按岗位、任务和效益定薪。在核定的工资总额内，由单位自主确定分配方案，合理拉开分配档次。并按照有关规定解决职工的社会保障问题，为深化人事改革创造顺畅的条件。
14、探索卫生投融资改革。整合现有卫生资源，利用存量资产对外招商、合资、合作，广泛吸纳社会资金，以存量盘活带动增量投入，不断提高卫生资源的使用效率。
六、大力发展民办医疗机构
15、积极鼓励民资、外资办医。鼓励民资及外资兴办股份制、股份合作制等多种形式的医疗机构，促进卫生投资主体多元化；鼓励民资及外资以多种形式参与政府和企业办的医疗机构的改制、改组和改造；鼓励民资、外资举办康复医疗、特需医疗、专科医疗及社区卫生服务等社会需求和特色明显的医疗机构；鼓励民资、外资举办大型的高水平综合医疗机构和高精尖的专科医疗机构以及专门为来华商人、外籍人士提供医疗服务的高档次医疗机构；鼓励民资、外资在城郊结合部、城市新区以及医疗资源相对薄弱的农村举办医疗机构，逐步提高民办医疗机构在医疗服务中所占比重。
16、培育公平、公正、开放、有序的医疗市场。对于兴办民办医疗机构，符合国家有关准入条件与标准规定的，设置区域放宽限制，兴办数量和办医类别不作限制，具有与公办医疗机构同等的地位，履行相应的社会义务。新设立的民办医疗机构，以提供基本医疗服务为主，执行政府规定的医疗服务价格，所获收益主要用于改善医疗服务条件的，可定为非营利性医疗机构。符合条件的民办医疗机构经申请核准可为医保定点单位。民办医疗机构建设符合土地利用总体规划并纳入当地城区建设规划，在征用土地和减免建设配套费等有关规费方面，与公办医疗机构同等对待。
七、强化卫生监督管理
17、建立健全卫生监督体制。根据国家《关于卫生监督体制改革的意见》精神，遵照政事分开和精简、效能、统一的原则，调整充实各级卫生监督机构的人员，不断改善卫生监督执法条件，规范许可审批、市场监管和法制稽查职能，强化综合执法，建立运转协调、行为规范、办事高效的卫生监督体制。
18、依法加强监管。要以《行政许可法》实施为契机，切实转变职能，坚持依法行政，规范行政许可，加大行政监督执法力度，做到有法必依，执法必严，违法必究。依法加强对社会卫生和医疗市场的监督执法。制定符合市场需求的区域卫生规划，逐步实施卫生全行业管理。规范推进公办医疗机构药品集中招标采购。建立健全对非营利性民办医疗机构的财务管理的有效监督制度。
八、切实加强组织领导
19、建立健全卫生改革的组织机构。卫生改革任务艰巨，涉及面广，是一项十分重要又相当复杂的工作。各级党政领导要统一思想，提高认识，把卫生改革列入重要议事日程，成立卫生改革领导小组及办公室，切实加强对卫生改革的领导。要制定和完善有利于推进卫生改革的政策和制度，创造良好的卫生改革的氛围。要按照本意见的原则要求，紧密结合本地区、本单位的具体实际，大胆实践，创造性地开展工作。
20、创造良好的卫生改革环境。卫生改革事关全市改革发展大局，事关人民群众切身利益。卫生、计委、体改、规划、物价、财政、人事、劳动保障、药品监管、建设、国资、国土、税务、工商、民政和宣传等部门要明确职责，密切配合，齐抓共管，加强指导，共同推动全市卫生改革，促进卫生事业持续、快速、健康发展。
二00四年五月八日