发布文号: 青政[2005]35号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
为全面贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》(国发(2004)20号，以下简称《决定》)精神，进一步落实企业投资决策权，提高政府投资决策科学化、民主化水平，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，结合我省实际，制定本实施意见。
一、深化投资体制改革的指导思想和目标
(一)深化投资体制改革的指导思想是：以科学发展观为指导，按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，扩大企业的投资自主权；规范政府管理投资行为，维护社会公共利益，加大政府服务力度，改进服务方式，保护投资者的合法权益，努力营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置；优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。
(二)深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
二、积极转变政府管理职能，切实确立企业的投资主体地位
(一)改革项目审批制度，落实企业投资自主权。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要根据本实施意见和相关的管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权。
(二)规范政府核准制。根据国务院《决定》和《政府核准的投资项目目录(2004年本)》的规定，由省发展改革委会同有关部门研究制定 《青海省核准的企业投资项目目录(2004年本)》(以下简称《目录》)。未经省政府批准，各地区、各部门不得擅自增减公布实施的《目录》规定的范围。
根据国家的相关配套法规，研究制定《青海省企业投资项目核准实施暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》和《境外投资项目核准暂行管理办法》，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。
企业申请核准的项目仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。
(三)健全备案制。由省发展改革委按照国务院《决定》的有关规定，会同有关部门研究提出《青海省企业投资项目备案管理暂行办法》，报省政府审定后公布实施。省发展改革委要对全省备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。
(四)扩大大型企业集团的投资决策权。省内基本建立现代企业制度的大型企业集团投资建设《目录》内的项目，其中需由国家核准的项目按照国家规定程序上报核准；由省内核准机关核准的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划。规划报经省政府或省发展改革委批准后，规划中属于《目录》内需由省内核准机关核准的项目，不再另行申报核准，只需办理备案手续。企业集团要及时向规划批准部门报告规划执行和项目建设情况。
(五)鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。
(六)进一步拓宽企业投资项目的融资渠道。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款。组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设项目。
(七)规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
三、完善政府投资管理体制，规范政府投资行为
(一)合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分省政府与地方政府的投资事权。省级投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区以及对全省经济和社会发展全局有重大影响的项目。具体的政府投资管理办法由省发展改革委研究制定，报省政府批准后公布实施。
(二)健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目必须经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度。研究制定《政府投资项目公示办法》，逐步推行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
(三)规范政府投资资金管理。由省发展改革委负责编制政府投资的中长期规划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。针对不同的资金类型和资金运用方式，研究制定相应的配套管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。
(四)简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定省政府与地方政府之间、省级有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由省发展改革委会同有关方面研究制定，报省政府批准后公布实施。同时要进一步严格政府投资项目的初步设计和概算审批工作，省建设厅、省水利厅、省交通厅等有关部门负责做好政府投资项目的初步设计审批工作，省发展改革委会同相关部门做好政府投资项目的概算审批工作，严格控制政府投资项目的建设规模，切实加强政府资金的使用管理。
(五)加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加大“统建”力度，并向“代建制”过渡。省发展改革委要会同有关部门做好全省项目“代建”制的推行工作，抓紧研究制定我省的《政府投资项目“代建”管理办法》，按照市场化原则，通过招标等方式，选择有资质的“代建”机构负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期；省建设厅要负责做好“代建”公司等中介机构的准入和资质管理工作；省财政厅要负责做好项目资金拨付和使用的监督管理工作；省审计厅要切实加强对“代建”项目的审计监督工作。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理、 “代建”公司等中介机构实行资质管理，确保中介服务的规范化、提高中介服务质量。
(六)引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。
四、加强和改善投资的宏观调控
(一)完善投资宏观调控体系。省发展改革委要切实做好全社会投资活动的宏观调控工作，保持全省合理的投资规模，优化投资结构，提高投资效益，并会同有关部门按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。
(二)改进投资宏观调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。省发展改革委要加强对全省规划编制和实施的指导、监督和审批工作。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。各级政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资。省发展改革委要会同有关部门研究制定我省固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息发布制度，定期发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。
(三)协调投资宏观调控手段。省发展改革委要根据全省国民经济和社会发展要求以及宏观调控需要，合理确定政府投资规模，保持政府投资对全社会投资的积极引导和有效调控。会同有关部门灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。严格和规范土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。
(四)加强和改进投资信息、统计工作。全省各级统计部门要加强投资统计工作，完善投资统计制度，及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。
五、加强和改进投资的监督管理
(一)建立和完善政府投资监管体系。建立健全政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，各级发展和改革部门、财政以及其他有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对全省政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，完善相关配套规定，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。
(二)建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、工商管理、安全生产监管、消防安全等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，其中对于登记备案的项目，应根据备案机关出具的项目备案手续，依照相关法律法规进行审核，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级核准和备案机关要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。
(三)加强对投资中介服务机构的监管。各类投资中介服务机构均须与政府部门脱钩，坚持诚信原则，加强自我约束，为投资者提供高质量、多样化的中介服务。鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改组改造。健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。打破地区封锁和行业垄断，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场，强化投资中介服务机构的法律责任。
(四)完善法律法规，依法监督管理。根据国家已出台和即将出台的各项配套政策措施，逐步建立健全我省与投资有关的法规规章，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体公平、有序竞争，投资要素合理流动、市场发挥配置资源的基础性作用的市场环境，规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。认真贯彻实施国家有关法律法规，严格财经纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。
青海省人民政府
二○○五年五月二十六日