发布文号: 豫计收费［2002］1348号
各省辖市计委、物价局、财政局、建委(公用事业局)、水利局、环保局：
根据国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环境保护总局《关于进一步推进城市供水价格改革的通知》(计价格[2002]515号)精神，现结合我省情况，就进一步推进我省城市供水价格改革问题提出以下意见：
一、我省城市供水及供水价格的基本情况
我省水资源紧缺，多年平均水资源总量为414亿立方米，人均占有水资源量约440立方米，仅为全国人均水平的1／5，在全国属严重缺水省份。我省18个省辖市均属水资源不足城市，其中15个属严重缺水城市。随着城市化进程的加快，加上水资源分布不均衡及水污染带来的问题，部分城市缺水问题日趋突出，有的已影响到经济社会发展和居民正常生活。
截止2001年底，我省城市(包括县城)日供水能力为1167．4万立方米，城市供水在建项目日供水设计能力为111万立方米，实际年供水总量22．72亿立方米。其中，城市公共供水能力为685．51万立方米，年供水量13．03亿立方米；自备供水能力为481．89万立方米，年供水量9．69亿立方米。全省城市供水普及率达到86．03％。另外，已建成城市生活污水处理厂10座，新增日处理污水能力为108万立方米，在建日处理污水能力为108万立方米以上。较改革开放前有了很大发展。
水价是关系国计民生的重要价格。改革开放以来，水价改革取得了较大进展。一是基本完成了供水由福利型向商品化的转变。其主要标志是较大幅度地提高了水价，18个省辖市的居民生活用水已由1992年的平均0．22元／立方米调整到2001年的平均1．07元／立方米(综合水价)，10年价格上调了386％。另外，政府给予供水上的政策性补贴已全部取消；二是将污水处理费纳入了水价改革的范畴，建立了污水处理收费制度。目前18个省辖市和7个县级市已开征污水处理费，征收标准为0．20--0．40元／立方米；三是从单一水价发展到了包括居民生活用水、行政事业用水、工业用水、服务业用水和特殊行业用水在内的分类水价；四是在大部分城市实行了非居民生活用水超计划超定额加价办法；五是对城市供水价格调整实行了价格听证制度，逐步提高了水价调整的科学性、合理性和透明度。
二、城市供水价格存在的主要问题
虽然我省的水价改革取得了较大进展，但与国家提出的建立合理的水价形成机制，促进节约用水和防止水污染的要求还有很大差距。
(一)水价形成缺乏市场机制
供水管理体制改革滞后。供水企业仍然是隶属于政府的国有垄断企业，其人事任命、投资计划等基本上仍由政府决定，企业经营还没有完全改变计划经济条件下的旧体制，缺乏必要的竞争和激励机制。政府定价依据供水企业的个别成本，水价调整也基本上是为解决供水企业的亏损问题。由于体制原因，形成了水价不断调整，供水企业的成本也在不断上升，水价调整甚至赶不上供水企业成本的上升。
上述状况大大削弱了市场机制的基础作用，造成供水企业缺乏控制成本、加强管理的内在动力，普遍存在着人员超编、管网漏失率高等问题。据省水协统计，1991--2000年间，全省供水量增加9．99％，而同期供水企业职工人数增加65．29％，是供水量增长的6．54倍；2001年全省管网漏失率平均为18．09％，如加上贸易表到户表之间的水损，实际漏失率不少于25％；另外，部分城市供水设施投资缺乏约束，供水能力过度超前，供水能力是实际供水量的2--3倍，不仅造成供水设施的浪费，而且加重了企业债务负担，增加了供水成本，推动了水价的不断上涨。
(二)水价偏低造成一系列不利影响
2001年，全省城市供水加权平均价格为1．28元／立方米；供水成本为1．32元／立方米，三分之二的企业亏损经营，三分之一的企业保本微利，盈亏相抵后，亏损达3502．85万元。另外城市供水价格中主要考虑了供水运营成本补偿，对供水建设(包括引水工程、配水管网和净水厂建设)补偿不足，不少企业贷款包袱沉重，难以实现供水经营的良性循环。
由于水价偏低，用户没有真正体验到水资源的紧缺，用水量远远大于实际需水量。有资料显示，我国的万元工业产值用水量为发达国家的5--10倍，工业用水重复利用率约50％，远低于发达国家75％--80％的水平，各地不同程度存在着水资源短缺和水资源浪费严重并存的局面。
1998年以来，我省城市污水处理厂建设步伐较快，且开征了污水处理费，但城市污水处理费征收普遍不到位，不仅影响在建污水处理工程的工程进度，也难以保证建成污水处理厂正常运行。由于水污染治理投资不足，目前，我省水环境形势严峻。据2001年环保部门对全省7979．41公里监控河段的监测结果，污染超过V类标准的达3511公里，占控制河段总长度的44％，已失去基本供水功能。同时，不少城区的地下水污染也日趋严重。
我省水资源紧缺，但在利用价格合理配置和开发利用水资源方面仍存在一些突出问题。一方面全省城市自来水供水量逐年下降，自1996年至2001年平均累计下降19．06％，有的城市下降达30--40％，造成供水成本大幅度上升；另一方面由于城市地下水资源费偏低，且征收不到位，城市自备井乱开滥采得不到有效制止，中小城市单位自备井的取水量与城市公共供水量基本上平分天下，不仅造成了供水设施和水资源的浪费，而且严重制约了城市公共供水企业的经营与发展。同时，由于水价偏低，不少具备供水条件的地表水源因取水成本较高而得不到充分利用。
(三)水价计价方式有待改进
目前，我省对居民生活用水仍实行不分用水量的计量水价。由于用水多少与水价高低不挂钩，造成提价太低，对居民消费水量不起节制作用，提价太高又对居民中的中低收入者的承受能力形成很大压力，难已将水资源的稀缺性和居民用水需求的层次性有机结合起来形成合理的节水机制。另外，全省还在普遍实行月用水“最低消费”(月用水流量底数)的规定。这些既不利于节约用水，也给水价的继续调整带来了困难。
(四)水价改革的政策措施需要进一步配套和完善
目前，城市供水企业和用水户对水价改革还存有疑虑，改革的主动性不够，工作进展比较缓慢。据调查，有关政策措施不配套、不完善是一个重要原因。一是宣传教育力度不够，广大群众和企业对保护和合理利用水资源的重要性、紧迫性认识不足；二是城市缺乏水价改革的整体规划，措施不够得力，工作之间、部门之间未形成联动和合力；三是对供水企业因实行抄表到户、阶梯水价、取消月用水流量底数等改革措施造成的成本增加，用水量减少等问题缺乏有效的政策扶持；四是对污水处理费、水资源费和非居民生活用水超计划超定额加价水费征收不到位，对城市地下水的乱开滥采缺乏强有力的措施；五是对节水技术、节水器具和中水利用等宣传推广不够，未建立有效的节水激励机制。
三、进一步推进城市供水价格改革的意见
(一)进一步提高对推进水价改革、促进节约用水、防治水污染工作必要性和紧迫性的认识
各地、各部门一定要认真贯彻国家五部委《通知》精神，进一步提高对推进水价改革，促进节约用水，防治水污染工作必要性和紧迫性的认识，并利用各种渠道和方式加强宣传，增强全社会保护和合理利用水资源的意识；要明确城市供水价格改革的基本思路、基本原则和近期所要实现的具体目标，进一步把保护和合理利用水资源工作摆到重要的议事日程；要努力发挥价格杠杆和市场机制对水资源的合理配置作用，坚持积极稳妥的方针，切实加快城市供水价格改革工作的步伐，为供水、污水处理产业化奠定基础。
(二)进一步明确水价改革的基本思路和基本原则
十五期间水价改革的基本思路是：按照社会主义市场经济的要求，逐步建立有利于促进节约用水，防治水污染，保护和合理利用水资源的水价管理体系；初步形成合理的水价形成机制和科学的水价计价方式；建立城市供水、污水处理、回用水和地下水之间合理的比价关系；引入竞争机制，推动城市供水、污水处理企业的改革。
城市供水价格改革遵循的基本原则是：坚持开源与节流并重，把节流放在优先位置，提高水的利用效率；坚持开源节流与防治水源污染结合起来，坚持治污为本，努力为城市和经济发展提供安全可靠的供水保障和良好的水环境；坚持水价改革形成机制与企业经营管理体制改革相结合，努力发挥市场机制对水资源配置的基础作用。
(三)加大水价改革力度，建立合理的城市供水价格形成机制
1、继续调整偏低的城市供水价格。水价调整的目标应使用户真正感受到水资源的紧缺，从而达到节约用水的目的。水价调整的空间应优先满足水价改革、水污染防治和合理配置水资源的需要。
2、改革城市供水计价方式。逐步对居民生活用水实行阶梯式计量水价，并推行抄表到户计量计价办法。此项改革要与调整水价结合进行，即从现在起，凡调整水价的城市，都要结合进行这项改革，暂时不调整水价的，也要提前做好抄表到户的基础工作。按照国家统一要求，此项改革2002年要在部分城市试行，2003年要在省辖市普遍推行，力争2005年在全省全部实行。
3、进一步完善对非居民用水实行的超计划、超定额用水加价办法，并合理修订各类用水定额。凡未实行超计划、超定额用水加价办法的城市，今年年底前要全部实行。
4、对严重缺水城市，可结合水源丰枯状况，实行季节性水价，以缓解城市供水的季节性矛盾。
5、自今年11月1日起，取消市、县实行的不利于节约用水的用户用水最低消费(月用水流量底数)的规定，今年年底前彻底取消“用水包费制”。
6、合理确定回用水(中水)价格和自来水价格的比价关系，建立鼓励使用回用水替代自然水源和自来水的价格机制，促进城市污水处理的综合利用和回用水设施建设。
(四)利用价格杠杆，促进水资源的优化配置和合理利用
各地要对城市供水水源进行综合规划和合理配置。凡已具备使用地表水源的城市，要逐步扩大地表水源的使用比例，使用地表水源增加的成本费用可通过调整水价解决；要逐步开征地表水资源费，提高地下水资源费收费标准，理顺水资源费与自来水价格的比价关系。对城市供水管网覆盖范围内的单位自备井，其水资源费加运行费用要逐步调整到高于自来水价格的水平；要严格控制单位自备井的取水量，其超计划、超定额的水资源费加价要按高于使用自来水的加价水平制定；对地下水严重超采的城市，不仅要停止审批新上自备井，而且要逐步关闭现有的自备井；要采取措施，加大对水资源费的征收力度，切实把保护和合理利用水资源工作落到实处。
(五)加大污水处理费的征收力度，保证污水处理厂的正常运行和达标排放
进一步加大污水处理费的征收力度。按照国家的统一要求，2003年底以前，全省所有城市都要开征污水处理费，并按流域或区域水污染防治规划和城市总体规划的有关要求，在2006年底建成相应规模的污水处理厂投入运行。要根据各城市污水处理的规模，逐步将污水处理费的征收标准调整到保本微利的水平。对各地已建成的污水处理厂，计划价格部门要对污水处理厂的运行成本进行严格审核和控制，财政部门要对污水处理费的收支进行严格管理，环保部门要对污水处理厂处理后的水质进行严格监测，建设部门要对污水处理厂的运行情况进行监督管理，尽快实现其正常运行和达标排放。
(六)统筹规划，进一步完善水价改革的有关政策措施
1、制定水价改革的总体规划。各地应在调查测算的基础上，结合本地实际，制定本地区水价改革的总体规划和具体实施方案，明确本地区水价改革的总体目标和阶段性目标，使水价改革和水价调整有计划、分步骤地进行。
2、按照国家计委、建设部的统一部署，各级价格、建设主管部门要在完成城市供水统一审价工作的基础上，针对审价工作中发现的问题，研究制定加强水价管理和降低供水企业成本费用的整改方案，并分步实施；要在综合测算和分析的基础上，建立相对合理的供水企业成本、费用及利润水平参照体系，切实提高水价调整的科学性、合理性及透明度。
3、认真做好抄表到户的有关配套工作。对推行阶梯式计量水价改革的城市，在坚持按户表计量计价的前提下，允许采取多种有效形式开展抄表到户工作；对仍按贸易表计量计价的，要适当降低贸易表抄表计量价格，用价格杠杆促使供水企业尽快实行直接抄表到户；对新建住宅要尽快制定和颁布新的入户管网设计规范，费用计入房价；对现有住宅的“一户一表”改造，要坚持用户自愿的原则，结合各地情况分步实施，其费用可采取用户和供水企业合理分摊的原则解决，具体改造费用标准和分摊比例，由当地价格主管部门从严核定。按照国家规定，对供水企业实行抄表到户所增加的维护和运行费用，允许计入价格。
4、城市市政、园林绿化、公厕、消防等公共设施用水，凡未实行计量计价的城市，年底前必须实行计量计价。此类水价可逐步到位，具体价格由省辖市价格主管部门核定，并报省计委备案。
5、清理整顿随水价一并收取的各种收费，理顺水价结构，制止乱收费和乱加价行为。我省除按国家规定随水价统一收取的污水处理费、公用事业附加费外，其它随水价收取的费用要一律取消。
6、加大节水技术与标准的推行力度，积极推广使用节水型用水器具和中水回用技术，鼓励工业、市政和环保等行业使用回用水；制定工业用水定额标准，在水资源匮乏的城市禁止或限制建设高耗水工业项目；研究制定有关节水政策，建立多种形式的节水激励机制。
7、水价改革要充分考虑居民和企业的承受能力，坚持积极稳妥、统筹兼顾、一次规划、分步实施的方针。为确保低收入家庭的生活稳定，要合理确定居民生活基本用水量，对低收入家庭可采取减免一定水量等办法予以补贴。水价改革方案出台，要按《价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》的规定召开价格听证会，广泛听取各方面的意见，确保水价改革的稳步推进。
(七)改革城市供水企业和污水处理企业经营管理体制，引入市场机制，提高管理水平城市供水价格改革应同供水企业、污水处理企业的改革以及经营机制的转换结合进行。十五期间，我省大中城市的供水和污水处理企业原则上要完成企业改制的各项工作，使其真正转变为自主经营、自负盈亏的经营实体。有条件的城市供水企业可试行厂网分开，竞价上网的竞争机制。
供水和污水处理企业要切实加强内部管理，不断提高经营管理水平。在企业改制的过程中，可先划小核算单位，对引水、制水、输配水等实行单独核算；要实行定岗定员，将多余人员分流搞三产；一些城市要及时扭转供水建设过度超前的势头，把管网改造，降低漏损率放在优先位置；要建立企业财务和成本的自我约束机制，严格控制不合理的成本增长和费用支出。
(八)切实加强水价改革的领导和组织协调工作
水价改革工作涉及面广，政策性强，各级政府要高度重视并切实加强组织领导。城市人民政府要由主要负责同志挂帅，组成专门班子或建立联席会议制度负责研究制定和落实水价改革方案。计划价格、财政、建设、水利、环保等部门，要按照各自的职责，分工负责，齐抓共管，密切配合，协调动作，切实把城市供水价格改革工作落到实处。