发布文号: 琼府办［2002］11号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
《海南省整治旅游市场秩序建立合法佣金制工作方案(试行)已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○二年二月二十七日
海南省整治旅游市场秩序建立合法佣金制工作方案(试行)
根据国家旅游局关于全国整治和规范旅游市场工作的部署，我省今年把整治旅游市场私自收授回扣、建立合法佣金制作为工作重点，努力从源头上解决问题，规范旅游市场秩序。为做好这项工作，特制订如下方案。
一、指导思想
以2002年全国旅游工作会议和省委、省政府关于整治旅游市场决定的精神为指导，依据有关法律法规，以整治旅游市场长期存在的高比例回扣、私自收授回扣行为作为突破口，建立合法佣金制，规范旅游经营者和从业人员的行为，确保整顿和规范旅游市场秩序目标的实现。
二、建立佣金制的原则
建立佣金制的原则是：合法、公开、公平。
(一)合法的原则。
依照《中华人民共和国反不正当竞争法》，经营者销售商品，可以给中介人佣金，佣金必须纳入财务管理。对私自收授回扣，有关法律法规界定为违法行为。
(二)公开的原则。
1．实行“公对公”结算。按《中华人民共和国反不正当竞争法》，佣金收授行为在商品销售经营者和中介人之间发生。旅游商品销售中的中介人是旅行社(导游和相关从业人员只是旅行社的雇佣者)。佣金的收授和结算必须在旅游商品销售经营企业(包括个体经营企业)和旅行社之间结算。
2．纳入财务和税务管理。佣金结算采取非现金的银行往来账户结算；收投佣金通过财务往来项目，纳入财务和税务管理。
3．佣金结算往来账目接受工商和税务部门的监督，接受行业自律组织的稽查监督。
(三)公平的原则。
1．合理的佣金比例。由旅游经营企业的行业组织商定佣金的合适比例，寻求实现商家和旅行社之间利益的公平和合理，并互相监督，杜绝高额佣金和暗箱操作。
2．合理的商家利润。在物价部门指导和行业组织的督导下，建立商品合理的价格、利润标准体系，使商品价格、商家利润趋于公平合理，杜绝两家暴利和产生高额回扣空间。
三、建立合法佣金制的途径
建立合法佣金制的途径是企业规范、行业自律、政府督导。
(一)企业规范。旅游企业依法经营和规范管理是佣金制建立的前提。通过开展有关法律法规的宣传教育，使企业自觉地规范经营行为和佣金收授、结算行为。
(二)行业自律。行业自律是企业自律和他律的辩证统一。通过建立行业协会，协调本行业企业之间、本行业和他行业之间的利益，建立企业互相监督、互相约束、互相促进的机制，规范竞争行为。
(三)政府督导。政府有关部门根据法律法规、政策和国家旅游局关于整顿和规范旅游市场工作的要求，教育和督导企业依法经营、依法实行佣金制。同时，运用行政调控手段，规范和纠正企业经营行为，确保佣金制的建立和实施，规范旅游购物市场秩序。
四、建立合法佣金制的具体措施
(一)全面建立和实行佣金制及相关结算方式。
1．旅游购物、旅游餐饮、潜水点的佣金制。在全省从事旅游购物、餐饮、潜水的旅游经营企业和旅行社之间。建立公开合法的“公对公”的银行账户往来结算的佣金收授制度，并纳入财务和税务管理。
2．建立明码标价的景区(点)、民族风清点、演艺点门票折扣制。所有景区(点)、民族风情点、演艺点在售票处都要设立由物价部门监制的门票价格告示牌，注明优惠折扣条件、范围、幅度。旅游团队门票折扣的享受者为旅行社。禁止旅游经营单位和导游之间暗折暗扣等变相的私自收授回扣的违法行为。
3．禁止佣金、折扣以外的任何停车费和人头费。
(二)建立旅游企业行会自律机制。
1．建立旅游企业行会。
按照目前旅游市场规范秩序的需要，建立和完善以下行会：
(1)旅游购物经营单位行会；
(2)旅行社行会；
(3)旅游车船经营单位行会；
(4)旅游餐饮经营单位行会；
(5)旅游潜水经营单位行会。
2．制定并实施旅游自律行会公约。
(1)旅行社、饭店、餐饮、购物场所、娱乐场所、旅游景区(点)、旅游车船公司等与旅游业相关行业的企业，就诚信待客、服务质量等准则联合签订《诚信经营公约》，广泛宣传，共同遵守，互相监督。
(2)购物、景区(点)、消费场所公开承诺不给导游人员回扣，接受社会舆论监督。
(3)旅行社试行《旅游服务手册》，公开承诺游人员不收回扣，接受游客监督。
3．建立旅游行业行会协商、对话制度。
各行会就佣金比例、佣金结算技术性、佣金制完善，旅游服务价格、旅游商品价格、门票价格，行业之间其他相关事宜等进行协商。通过联席会议商定行业自律等有关事项。省、市、县旅游协会要发挥牵头召集作用。
4．建立并实施旅游企业行会稽查制度。
行会在制定自律公约时，同时制定稽查制度。在行会中通过稽查各企业对公约的执行情况，强化行业自律作用，强化对企业的约束和监督作用。
(三)全面建立和完善旅游经营合同制。
依法运用合同，约束旅游经营单位和从业人员的行为，保证佣金制实施。工商和旅游部门要制定相关合同范本，供各行会参考施行。
1．旅行社与购物点、消费场所的合同。
在合同中确定各方权利义务，明确维护旅游消费者权益的共同责任，明确佣金比例、结算方式、结算时间及违约责任等。
2．旅行社与内部导游的劳动合同。
在合同中明确双方的权利和义务，明确导游服务内容和标准，明确劳动报酬，明令禁止导游私拿回扣，及双方违约责任等。依法用合同确定导游人员的劳动报酬，并纳入企业财务核算规范管理。
3．旅行社与导游公司的合同。
旅行社聘用导游公司的导游，要与导游公司签订合同，明确各方权利和义务，明确所聘导游公司导游的服务内容和标准，明确支付给导游公司的导游劳动报酬，明确禁止所聘导游公司导游私拿回扣及各方违约责任。
4．导游公司与导游的劳动合同。
参照旅行社与内部导游的劳动合同。
5．旅行社与旅游车船公司的合同。
明确双方权利和义务，明确车船公司所提供旅游交通工具的标准，明确车船公司司机服务内容及标准，明确旅游线路、车船租金、结算方式及双方违约责任等。
6．旅行社与游客的合同。
凡是组团旅行社要与游客签订合同，约定行程和服务内容、服务标准。要充分尊重和保护游客的消费知情权，标明统一收费服务项目和游客需另交费项目，以及交费项目的价格及收费情况。
(四)建立社会监督体系。
在景区(点)、购物点和餐饮点等旅游接待环节相关部门聘请“社会监督员”；在旅游团队中由游客推选代表，作为临时“监督员”。在全省各旅游场所建立统一的“12315”旅游消费者投诉电话，并建立旅游部门与工商等有关部门联动的旅游投诉处理机制。
五、建立合法佣金制的配套措施，保障佣金制的贯彻执行
(一)抓好综合环境治理。
1．坚决查处违规违纪旅行社。
重点查处旅行社超范围经营和非法转让、变相转让许可证行为；整治“零团费”和“负团费”，为追逐高额回扣而“赌团”行为；查处使用“黑车”、“黑导”和纵容导游人员私拿回扣，收取人头费、不按合同兑现导游劳动报酬等行为。
2．改革和完善导游管理机制。
(1)省级旅游部门负责导游资格管理，严格执行导游培训制度和考试标准；旅游城市负责导游执业证管理，加强对导游的经常性现场检查。
(2)“专职导游”隶属于旅行社，旅行社承担对导游的教育、管理责任。“社会导游”由旅游城市成立的导游服务管理机构实施管理，该机构承担对“社会导游”的日常管理、教育培训以及奖罚清退的管理责任。旅行社承担所聘“专职导游”和“社会导游”带团过程中违规违纪行为的后果和责任。
(3)全面推行导游计分制管理和IC卡管理。在旅游城市建立导游人员信誉档案制度和除名公告制度。
(二)建立全省佣金结算中心。
1．佣金结算管理办法。在佣金“公对公”银行账户往来结算的基础上，总结和完善佣金制，进而制定全省佣金结算管理办法，使佣金结算管理有章可循，有法可依。
2．佣金结算中心。由一家信誉好、在全省网点布局合理的银行参与佣金结算的基础建设和管理，建立全省佣金结算中心。
3．佣金结算专用账户。旅行社、旅游购物等经营单位在该银行设立一个佣金结算专用账户。
4．银行结算网络划转佣金。该银行按佣金结算管理办法和旅游企业行会之间约定的佣金比例、结算时间，通过该银行结算网络将佣金划转给旅行社。
5．档案备查。省佣金结算中心对佣金结算资料存档，供旅游行政执法部门备查。
(三)建立和完善旅游市场整治和规范工作责任制。
1．认真落实领导干部责任制。
把整治欺客宰客、高额回扣等违法违规旅游经营行为，建立合法佣金制的成效作为考核当地政府领导干部工作实绩的一项重要内容。凡欺客宰客现象泛滥，旅游市场秩序差，事故频发，游客反映强烈的市、县，当地的领导干部要负行政领导责任。
2．建立以旅游城市为主体的属地联动执法机制。
旅游城市政府要由一位主管领导牵头，成立由旅游、工商、公安、税务、物价、质量技术监督、交通、卫生、文化、民族宗教等部门组成的整顿和规范旅游市场领导小组和组织机构，负责本地区旅游市场整顿规范工作，并明确各部门的职责和工作要求。对工作不落实的职能部门，追究其主要领导责任；对因有关职能部门推诿扯皮、查处不力而导致旅游市场问题突出、经营秩序混乱的，坚决追究有关职能部门的连带责任。成立由旅游、工商、公安、物价、质量技术监督等部门组成的常设联合执法办公室，及时检查、处理和协调规范旅游市场中出现的问题。
(四)设立佣金制检查办公室，加强执法检查力度。
1．对全省旅行社、购物点重新登记，坚决清除不合格单位。
从2002年3月1日起，省旅游局、省工商局按照国家旅游局发布的《旅行社管理条例实施细则》第 六十六条规定，对全省旅行社重新登记，更换营业执照，确定中介服务内容，换发旅行社经营许可证。重新登记时，旅行社必须提供已建立的佣金结算账号和与购物单位、导游员、汽车公司等签订的合同备案。对不符合规定条件的旅行社将暂缓登记，限期整改，整改仍不符合条件的不予登记，取消经营主体资格；同时对全省购物点重新审查资质，对不参加行业自律的商店，继续靠“回扣”招徕游客的将依法处理，并向全省旅行社明令禁止带团到这些商店参观、购物。旅行社、购物点必须依法诚信经营，公开向社会承诺，接受同行和社会的监督。
2．坚决打击现金回扣行为。
按“谁砸海南旅游形象，就砸谁的饭碗”要求，对现金回扣违规企业和从业人员依法予以严惩。建立一支由工商、旅游、税务、公安等部门参与的执法队伍，并建立行业自律组织内部自查自纠小组，互相监督，收集信息，随时向执法队伍反馈，使执法检查更具针对性。加强监督属地管理手段，督促旅游城市开展经常性的检查工作，防范和打击地方保护主义。
3．狠刹低于成本价竞争，靠高额“回扣”获取利润的不良行为。
在确保中介佣金公对公结算的同时，狠刹旅行社低于成本价的不正当竞争行为，坚决打击以低于成本价格株、接待团队，靠高额回扣获取利润，严重扰乱市场秩序的企业。引导企业通过合理的对外报价、寻求正常的佣金比例，健全内部管理机制，促进旅游企业的健康发展。同时，建立旅游汽车协会，制定公约并向社会承诺，全面制止“零车费”、“负车费”现象；从2002年3月1日起，旅游车司机不参与佣金分配，只通过经价格部门制定的正常的租车收费标准获利，保证旅游团队按照旅行社行程要求游览，避免旅游团成为购物团。
4．坚决取缔任何包厢式销售旅游商品的不法行为。
对存在包厢式销售旅游商品或出租场地让不法分子搞任何包厢式销售旅游商品的单位，对在旅游行程中安排游客到包厢式购物场所的旅行社，对带领游客到包厢式销售商品场所的导游、司机，坚决吊销经营许可证、资质证、资格证，并对各类违法经营者、场地出租单位法人代表、幕后庇护者依法予以处理。
六、工作安排
整治旅游市场回扣建立合法佣金制工作分为4个阶段进行。
(一)第一阶段(第一季度)。
1．结合全省整顿和规范旅游市场工作的开展，建立有关旅游企业行会，制定行业自律公约，由旅游企业行会商定佣金比例，建立“公对公”佣金结算制度。从2002年3月1日起在全省实行佣金制。
2．将建立合法佣金制纳入国家优秀旅游城市“旅游市场整顿规范主题工作年”的工作方案。
责任单位：省旅游局、省工商局、省交通厅、省地税局、省物价局、省旅游协会。
牵头单位：省旅游局。
(二)第二阶段(第二季度)。
落实旅游管理的各项改革措施，对旅游城市开展以整治旅游市场回扣、建立合法佣金制为主要内容的综合整治工作执法大检查，对问题比较突出的旅游城市发出《整改通知书》。
责任单位：省旅游局、省工商局。
牵头单位：省旅游局。
(三)第三阶段(第三季度)。
配合全国优秀旅游城市的“打假打非联合行动”，集中力量对旅行社、购物点和旅游消费场所进行执法检查。对违反佣金制规定的旅游经营单位依法查处，予以曝光。
责任单位：省工商局、省公安厅、省交通厅、省物价局、省旅游局、省质量技术监督局、省文体厅、省民宗厅。
牵头单位：省工商局。
(四)第四阶段(第三季度)。
组织各旅游城市对整治旅游市场回扣、建立合法佣金制工作进行交叉检查，发现问题采取措施解决。结合检查情况，进行全面总结验收。
责任单位：省工商局、省旅游局、省公安厅、省交通厅、省物价局、省质量技术监督局、省文体厅、省民宗厅。
牵头单位：省工商局。