发布文号: 渝府发［2002］7号
各区县(自治县、市)人民政府，市政府有关部门：
今年，是全国整顿和规范旅游市场秩序重要的一年，根据《国家旅游局关于整顿和规范旅游市场秩序工作的通知》精神，为了保证整顿和规范旅游市场秩序收到成效，实现旅游市场秩序的根本好转，在市委、市政府的领导下，充分发挥各级政府、市政府各部门的作用，形成政府主导，部门配合，行业为主体，企业为基础的工作局面，现将《重庆市整顿和规范旅游市场秩序实施方案》印发你们，请遵照执行。 附件：重庆市整顿和规范旅游市场重点工作任务分解表
二○○二年二月二十六日
重庆市整顿和规范旅游市场秩序实施方案
为了贯彻落实中央经济工作会议和国务院领导的讲话精神，巩固“创优”成果，按照国家旅游局2002年继续开展整顿和规范旅游市场秩序的工作部署，切实解决我市旅游市场中存在的突出问题，逐步解决制约我市旅游业发展的深层次问题，市政府决定在全市开展整顿和规范旅游市场秩序工作，并将此项工作与办好AAPP会议、庆祝直辖五周年结合起来，通过对旅游市场的整治，力争旅游环境进一步优化，服务质量普遍提升，产业素质整体提高，为顺利通过中国优秀旅游城市复核，争创“最佳旅游城市”，确保我市旅游发展战略目标的实现奠定坚实的基础。
一、提高认识，统一思想，明确整治目标
改革开放以来，我市旅游业发展迅猛，取得了显著成就，在国民经济和社会发展中的地位日益重要，已经成为我市国民经济发展新的经济增长点。但随着市场和队伍的不断扩大，加之地方保护、利益驱动、管理滞后和法规不健全等因素，导致旅游市场管理覆盖面不够，力度和深度也不够，以至于一些长期以来给我市旅游业带来负面影响的问题依然存在。正如朱?F基总理在中央经济工作会议上指出的“现在的问题是旅游市场秩序太乱，导游人员拿回扣和各种‘宰客’现象严重，非法‘伴游’活动败坏社会风气。必须坚决整顿旅游市场秩序”。这些问题如不根治，不仅影响旅游业的健康发展，损害旅游者的利益，而且直接影响我市对外开放的整体形象。因此，整顿旅游市场是进一步促进旅游业发展的必然要求。
这次整顿和规范工作的指导思想是：以中央经济工作会议精神为指导，根据国家旅游局整顿和规范旅游市场秩序的工作部署，按照整治和发展并举，专项治理和综合治理相结合，举全市之力，形成政府主导，部门配合，行业为主体，企业为基础的工作格局，大力加强行风建设，重点解决影响和制约我市旅游业的突出问题，为我市旅游业在入世后获得更大发展创造良好的市场条件，促进重庆市旅游业持续、健康地发展。
这次整顿和规范工作的目标是：通过整顿和规范旅游市场秩序，使我市旅游市场和旅游环境基本实现“五无”、“三提高”。“五无”即：一是通过查处私拿私授回扣和旅游购物、消费环境综合治理，做到旅游购物、消费无宰；二是通过整顿非法从事“一日游”，旅游无重大投诉；三是通过打击非法从事导游活动，做到导游服务君“野导”；四是通过打击非法经营旅游业务，做到旅游经营无“黑社”；五是通过旅游车船运营的安全整顿，力争旅游交通无重大责任事故。“三提高”即：一是提高导游队伍管理水平；二是提高旅行社规范经营水平；三是提高旅游环境管理水平。
二、突出整治重点，落实整治措施
针对我市旅游业发展的实际情况和存在时问题，这次整顿和规范工作重点解决以下几个突出问题：
(一)整治旅行社不规范经营行为
1．整治重点
查处非法经营旅行社业务的行为，严禁任何单位和个人违规经营旅行社业务查处旅行社超范围经营，严禁国内旅行社经营国际旅游业务，国际旅行社未经批准经营出境旅游业务；查处非法转让和变相转让许可证和挂靠承包经营旅行社业务的行为；认真清理和处理旅行社虚假旅游广告，加强对旅行社业务广告的监管；查处旅行社使用“黑车”、“野导”从事接待旅游业务和纵容导游人员私拿回扣、索要小费的行为严禁旅行社或导游收取停车费和“人头费气严格旅行社门市部经营管理，严禁旅行社门市部违反国家旅游局“四统一”的规定。
2．整治措施
(1)建立旅行社市场优胜劣汰机制，逐步开展旅行社资质等级评定试点工作，加大扶优扶强力度，鼓励和支持旅行社做大做强。
(2)建立“公对公”的佣金管理机制，在各区县(市)旅游局推荐基础上，重庆市消协和重庆旅游协会联合公示一批质量好、信誉高的旅游消费场所，由旅行社和这些消费场所签定合同，在合同中明确规定佣金的比例和“公对公”的结算方式。规定的佣金比例不得超过销售额的25％。旅游团队每天购物不得超过一次。国际旅行社与消费场所签订的合同报市旅游局备案：国内旅行社与消费场所签订的合同报区县(市)旅游局备案。
(3)市工商局和市旅游局根据《广告法》的有关规定，依法加强对旅行社广告的监督和管理。
(4)建立旅游服务质量举报奖励制度，鼓励广大旅游者对旅行社的经营行为实施监督，对举报的内容一经查实，属旅行社责任的，除追究旅行社责任外，对举报人实施奖励。
(5)建立和完善征求旅游者意见的制度和措施，制定《旅游服务质量征求意见表》，《征求意见表》由旅行社、导游发放给旅游团队客人，回收率不得低于单团人数的80％。
(6)充分发挥重庆市旅游协会的作用，广泛开展、引导旅游者理性消费宣传、咨询活动。组织旅行社开展对社会服务质量公开承诺的活动。
3．整治目标
通过打击非法经营旅游业务，做到旅游经营无“黑社”，切实提高旅行社规范经营水平。
(二)整顿导游队伍
1．整治重点
重点查处导游人员私拿回扣，索要小费的行为，导游人员改变旅游行程及线路，超计划购物和超时购物的行为；严厉打击无证导游和“野马”导游；查处导游人员在执业过程中降低服务质量标准，讲解掺杂低级、庸俗、迷信以及有损国家声誉和形象等内容的行为；严厉打击非法的“陪游”、“伴游”。
2．整治措施
(1)建立和完善“专职导游”和“社会导游”两套组织体系和教育管理体系。“专职导游”隶属旅行社，旅行社要承担对导游的全部教育管理责任，特别要承担导游带团过程中违法违纪的后果责任。对“社会导游”，按照《导游人员管理实施办法》的要求，建立社会导游服务管理中心，承担起对“社会导游”的日常管理、教育培训和奖惩清退责任。
(2)旅行社要建立导游员最低工资保障制度，工资标准不得低于市政府规定的最低工资标准。
(3)建立导游人员信誉档案管理制度和除名公示制度
市旅游局负责建立国际旅行社和直属旅行社专职导游信誉档案；区县(自治县、市)旅游局负责建立国内旅行社专职导游信誉档案；导游服务管理中心负责建立“社会导游”信誉档案。
(4)全面推行导游和领队计分制和IC卡管理
完善和建立导游年审办法和服务质量监督体系，加强对导游员的日常监督管理。
(5)建立导游员日常培训和年审培训制度
加强导游员的教育培训工作，切实抓好以马克思主义“三观”教育，社会主义“三德”教育和以诚信为主要内容的旅游行业职业道德教育，抓好导游业务及其它必备知识的培训，全面提高导游员的综合素质。
3．整治目标
通过打击非法从事导游活动，做到导游服务无“野导”，提高导游队伍管理水平和导游员的服务质量。
(三)整顿和规范旅游景区(点)秩序
1．整治重点
在去年对30个重点创优景区(点)整治取得成效的基础上，进一步继续加大整治力度，进一步规范旅游景区(点)及周边地区的旅游环境秩帛整顿规范旅游景区(点)的旅游商店和小摊小贩。严厉打击欺行霸市，哄抬物价，销售假冒伪劣商品的行为；整治旅游景区(点)公共场所、餐馆和食品的清洁卫生，花大力气继续抓好厕所建设工程整治社会治安秩序，切实保证旅游者人身和财物安全建立健全消防安全制度，落实消防组织机构和人觅整治旅游景区(点)道路交通设施，设置公共标识图形符号；整治旅游景区(点)封建迷信活动，严厉打击各种以迷信手段坑客宰客的行为。
2．整治措施
(1)继续开展对我市30个重点创优景区(点)秩序的整治工作，切实按阶段工作要求狠抓落实。
(2)指导重点创优景区(点)继续开展创建国家A级景区(点)和创建优秀旅游城区工作，着力旅游景区(点)的提档升级。
(3)建立和完善旅游景区(点)的投诉电话，健全旅游投诉受理机构，及时处理旅游投诉。
(4)建立旅游景区(点)导游或讲解员培训制度，提高导游的讲解质量。导游或讲解员每年培训时间不得低于56学时。
(5)加大执法检查，建立日常检查和综合执法检查队伍，及时处理损害旅游者利益的不法行为。
(6)30个重点景区(点)，今年之内必须建成符合标准的旅游厕所。
3．整治目标
通过整治，旅游景区(点)的环境和治安秩序明显好转，尾随兜售、强买强卖的行为销声匿迹，旅游者消费环境得到明显改善，旅游者的合法权益和人身安全切实得到保障，导游或讲解员的服务质量得到明显提高。
(四)整治旅游车船和非法从事“一日游”客运的“黑车”
1．整治重点
打击未经许可擅自从事旅游客运的“黑车”。严禁旅行社租用非旅游定点车辆从事旅游业务接待。对现有从事旅游营运船舶进行整顿，确保安全和服务质量整治非法从事“一日游”客运的“黑车”。
2．整治措施
(1)制定《重庆市国内旅游船管理办法》和《评定标准》，修改完善《重庆市旅游定点车辆评定办法》，规范从事旅游接待的旅游车船。
(2)积极宣传和推行“长江三峡观光游”和“魅力重庆一日游”。拓展“魅力重庆一日游”的旅游线路和景点，增加服务网点，加强指导和管理。
(3)充分发挥重庆市旅游协会的作用，倡导旅游车船开展“诚信经营”活动，组织游客推荐“优质服务旅游船”和“优质服务旅游车”，并在新闻媒体上予以公布。
(4)制定《魅力重庆一日游招徕中介费管理规定》。
(5)加强旅游车驾驶人员和旅游车船导游培训教育，规范执业行为，提高综合素质。
3．整治目标
通过对旅游车船运营的整顿，力争旅游交通无重大责任事故，旅游车船的服务质量有明显提高。
(五)依法规范“出境游”市场
1．整治重点
严禁国际旅行社未经批准经营出境旅游业务，制止降价竞争、“零团费”、“负团费”行为，严厉查处利用出境游诱导游客参加色情和赌博活动、谋取不正当利益的行为，查处强迫购物、参加自费项目和私收回扣的行为。
2．整治措施
(1)要求经营出境游的旅行社建立出境游业务档案，档案保存期3年。
(2)严格合同协议和备案制，经营出境游的旅行社必须与旅游者签订合同，必须与境外合法地接社签订协议，并报市旅游局备案。
(3)建立出境游跟踪调查制度，发放《出境旅游服务质量调查表》，调查表回收率不得低于单团人数的80％。
(4)加大对违反国务院“六不准”规定的旅行社和领队查处力度。
3．整治目标
通过出境旅游市场的整顿，经营出境旅游业务的旅行社经营管理水平有明显提高，旅游者无重大旅游投诉。 ：．
三、加强领导，健全机构，明确责任
为了保证整顿和规范工作的顺利进行，市政府决定启动创优工作机制，成立重庆市整顿和规范旅游市场秩序协调小组，落实整顿工作责任。
组 长：陈际瓦 市政府副市长
副组长：
雷尊宇 市政府副秘书长
况由志 市政府副秘书长
王庆瑜 市旅游局局长
胡振业 市交委主任
金起农 市工商局局长
林育均 市公安局副局长
成 员：
冯建新 市委宣传部助理巡视员、新闻出版处处长
丁 纯 市交委副主任
刘旭东 市市政委副主任
邹积屏 市旅游局副局长
田光平 市公安局治安总队副总队长
周余龙 市工商局副局长
刘卫东 市物价局副局长
吴昌培 市卫生局副局长
何 平 市林业局副局长
徐光华 市园林局副局长
厉 华 市文化局副局长
吕长富 市质监局副局长
重点旅游景区(点)所在的区县(自治县、市)政府分管领导。
协调小组按照“块块为主、条块结合、分级管理、相互配合、各司其职”的原则落实整顿和规范工作责任制。负责全市整顿工作的指导、协调、监督、检查。
整顿和规范工作协调小组下设办公室。办公室设在市旅游局。
办公室工作职责：负责起草制订重庆市整顿和规范旅游市场秩序实施方案；负责整治工作协调、监督和检查；负责收集、综合、反馈整治工作动态及总结、评比工作。
(一)旅行社市场的整顿和规范，由市旅游局牵头，市工商局、市公安局、市交委、市地税局配合。
(二)出境游市场的整顿和规范，由市旅游局牵头，市公安局配合。
(三)导游和非法“伴游”、“陪游”的整顿和规范，由市旅游局牵头；市工商局、市公安局、市地税局配合。
(四)旅游车船(含驾驶人员)和非法从事“一日游”客运“黑车”的治理，由市交委牵头，市旅游局、市公安局配合。
(五)旅游景区(点)的整顿和规范，景区(点)的外环境的治理由所在地政府负责，有关部门参与配合。景区(点)内部的整治由主管部门为主，有关部门参与配合。
四、整顿和规范工作的工作机制和要求
(一)整顿和规范工作的工作机制
1．启动创优工作机制。创优工作机制在我市创建“中国优秀旅游城市”中发挥了巨大的作用，为了使旅游市场整顿规范各项工作落到实处，市政府决定再次启动创优工作机制，充分发挥各职能部门和地方政府的作用，切实保证整顿规范工作的顺利进行。
2．充分发挥重庆市旅游执法监察大队的作用，加强与其他职能部门执法机构的联系，开展定期和不定期的综合执法，加大检查力度。
3．发挥行政、社会、新闻和行业协会的监督作用。依法对旅游环境和旅游市场进行有效的行政监督；聘请社会监督员，建立社会监督网络通过重庆市旅游协会组织开展旅游行业自律活动；充分发挥新闻的正面导向和舆论监督的作用。
(二)整顿和规范工作要求
我市整顿和规范工作实行建治并举，标本兼治，双管齐下，在集中力量整顿治理，依法严厉打击旅游市场各种违法违规行为的同时，建立健全旅游管理法规和规章制度。
1．加大宣传力度，积极开展层层动员发动工作。为了使整顿和规范工作取得实效，要大力加强宣传发动工作，市政府各部门，各区县(自治县、市)政府要将整顿和规范旅游市场工作精神传达到企业这一层面，采取多种形式大力宣传整顿和规范工作的重要性和必要性，不仅要发动旅游行业的力量，而且还要争取相关行业的参与和配合，形成上下联动，旅游行业和相关行业共同参与的整顿和规范旅游市场秩序的工作局面。
2．加强对旅游市场的检查清理。城市旅游综合执法队伍集中检查与各级旅游管理部门日常检查相结合，有的放矢地深入旅游区和秩序不良地区及时查处违法违规案件，对重点时段、重点线路、重点旅游区发生的社会影响较大的违法违纪违规现象和严重损害旅游者利益引起旅游者强烈反映的服务质量事件或典型案例，要一抓到底，对其责任人和责任单位坚决依法惩处。
3．加强旅游法制建设。大力加强对现有旅游法律法规的宣传教育，坚决纠正有法不依，违法不究，执法不严的现象。根据我市的实际加快制定和修订《重庆市旅游管理条例》、制定《旅行社管理实施办法》、《导游员管理实施办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等地方性旅游法规和规章，建立旅行社、导游信誉制度，以适应入世后我市旅游业发展的要求，做到有法可依要加强执法人员的培训教育，提高执法人员的素质，做到执法必严；要加强旅游行政执法机构的建设，强化市场监督检查职能，逐渐形成依法行政、严格执法、守法经营、规范服务的局面，创造良好的旅游市场秩序。
4．整顿规范工作与精神文明建设、行风建设有机结合起来，创造性地开展工作，促进旅游从业人员整体素质的提高。大力开展“依法治旅、以德治旅”和以诚实守信为主要内容的政治思想和职业道德教育，倡导旅游企业建立《诚信经营公约》。积极开展“创建文明风景旅游区示范点”和“青年文明号”活动。在全市星级饭店和导游队伍中开展争创“十佳星级饭店”和“文明导游员”活动。探索通过创建文明工作，促进旅游市场秩序规范化的方法，组织专门力量，对正确消费和依法维权进行宣传引导，培养成熟的消费市场。
五、整顿和规范工作的时间及步骤
第一阶段(3月14日－3月31日)：宣传、组织、发动阶段
制定全市整顿和规范实施方案，建立综合执法机构；召开整顿和规范工作动员会，进行动员和部署。各地区、各部门根据市里的整顿和规范工作方案，结合实际制定本地区，本部门的治理整顿方案，并将方案于4月10日前报市协调小组办公室。新闻媒体要加强整顿和规范工作的宣传，扩大整顿声势。各地区、各部门要落实机构、人员，确保整顿工作不走过场。
第二阶段(4月1日－9月30日)：治理整顿阶段
综合执法机构及旅游监察大队等执法队伍对旅游市场进行重点整顿，集中检查，并建立完善各项管理制度。按照国家旅游局的统一部署，结合“五·一”、“十·一”黄金周，对旅行社、导游和重点旅游景区(点)的环境秩序进行集中整顿。4月1日至4月30日，对非法从事“一日游”客运的“黑车”集中进行整顿；4月15日至8月15日，对旅游车船集中进行整顿。在整顿期间，建立和完善一系列管理制鹿重庆市旅游协会和市消委将公布一批“信得过旅游消费场所”；建立起“社会导游”管理中心；新闻媒体对整顿工作情况进行跟踪报道，协调小组对工作进程和情况以简报形式通报成员单位。各地区、各部门对在整顿阶段发现的问题进行集中整改，整改完毕后向市整顿和规范工作协调小组提交整顿工作报告。
第三阶段(9月1日－12月31日)：检查验收阶段
市整顿和规范工作协调小组对整顿工作进行检查验收。对成效显著的地区和部门进行表彰；对在整顿工作中不负责任，消极应付的部门提出通报批评，对面貌无明显改观的优秀旅游城区，下发整改通知书，整改无明显效果或出现重大投诉的，取消优秀旅游城区称号。与此同时，作好准备，迎接国家对我市整顿和规范工作的检查验收和“中国优秀旅游城市”的复核。附件：
重庆市整顿和规范旅游市场秩序重点工作任务分解表
整顿规范重点 工作措施 责任部门
一、旅行社市场
1．非法经营旅行社业务的“野社”。
2．旅行社超范围经营、虚假广告、使用“黑车”、“野导”，放纵导游员私拿回扣、索要小费行为，非法或变相转让许可证及挂靠、承包旅行社业务行为。
(一)逐步建立和完善旅行社市场信誉机制。
建立起旅行社及其总经理信誉库，开展旅行社评佳活动，启动旅行社资质等级评定工作。
市旅游局牵头，区县(自治县、市)旅游局配合
(二)规范旅游经营合同，统一制定旅行社与导游、导游公司、餐饮住宿单位、车船公司、购物场所、游客等相关旅游环节的合同范本。
市旅游局、市工商局、市交委
(三)建立旅行社服务质量监督制度。
1．统一制发《入境旅游服务质量征求意见表》、《出境旅游服务质量征求意见表》及《国内旅游服务质量征求意见表》；
2．建立旅游服务质量举报奖励制度及重大服务质量问题处理公示制度。
市旅游局牵头，区县(自治县、市)旅游局配合
(四)逐步建立“公对公”佣金管理制度。
1．推荐一批质量好、信誉高的旅游消费场所，与之签定合同；
2．广泛开展引导旅游者理性消费的宣传咨询活动。
市旅游协会、市消协
二、导游队伍：
1．非法从业的“野导”。
2．导游人员私拿回扣、小费；擅自改变计划，强迫或超计划购物。服务质量差，讲解掺杂低级庸俗、迷信内容及有损国家声誉和形象等行为。．
(五)拟草《重庆市旅行社管理试行办法》
市旅游局
(六)建立和完善“专职导游”和“社会导游”两套组织体系和教育管理体系，重点抓好：
1．建立重庆市社会导游服务管理中心；
2．进一步完善导游日常教育培训和年审教育培训制度，突出抓好导游队伍及职业道德和业务技能教育工作，增强教培的针对性，使之规范化和制度化。
市旅游局
(七)进一步完善导游计分制度和IC卡管理，顺利完成与国家旅游局联网管理工作。
市旅游局
3．非法“伴游”、“陪游”活动。
(八)建立导游人员信誉档案和除名公示制度，统一制发(重庆市导游人员服务质量调查表L
(九)开展“十佳导游员”和“百名优秀导游员”评比活动。
市旅游局
(十)按市政府最低工资标准规定，建立旅行社导游最低工资保障制度。
市旅游局
(十一)拟草(重庆市导游员管理实施办法》
市旅游局
三、旅游景区(点)市场秩序
1．旅游商店和摊贩违规违法经营行为。
2．环境、食品卫生和旅游厕所。
3．旅游交通环境。
4．精神文明建设和安全问题。
5．服务质量。
(十二)进一步加大对30个重点景区(点)及周边地区的旅游环境秩序综合整治力度，建立日常检查和综合执法检查队伍，及时处理损害旅游者利益的不法行为。
1．整治旅游商店和摊贩欺行霸市、哄抬物价，坑蒙旅游者和制售假冒伪劣商品的违法行为，提倡挂牌、亮证，明码标价，文明经商；
2．完善健全环境卫生制度，修建和改造一批达标旅游厕所；
3．加大对封建迷信和旅游景区(点)娱乐设施及消防安全的督查力度；
4．加强旅游景区(点)、停车站(点)和候车室管理，使旅游交通进一步完善，道路畅通，旅游车辆均能达到国家《旅游汽车服务质量》要求；
5．完善旅游区(点)公共信息标识牌功能。
景区(点)外环境由所在地政府负责，市交委、市林业局、市园林局、市文化局，市工商局、市卫生局、市质监局、市物价局等相关部门配合；景区(点)内部的整治由主管部门负责，有关部门配合。
(十三)进一步建立和完善《旅游景区(点)评定办法》，继续开展创建A级景区(点)和“十佳旅游景区(点)”评比活动，着力旅游景区(点)提档升级。
(十四)建立和完善景区(点)的投诉电话，并与110联动，健全投诉受理机构，同时加强景区(点)导游训培工作，提高其讲解质量。
市旅游局负责，市公安局配合
四、旅游车船和非法从事“一日游’客运的“黑车”：
1．非法从事旅游客运的“黑车”。
2．从事旅游客运车船的服务质量。
(十五)建立和完善旅游车船准入制度，制定准入《标准》，加强从业人员的教育培训工作；规范其经营与服务行为。
(十六)推广“长江三峡观光游”和“魅力重庆一日游”，制定《魅力重庆一日游招徕中介费管理规定》。
(十七)开展“诚信经营”活动，评选“优质服务旅游车(船)”
市交委牵头，市公安局、市旅游局、市工商局、市物价局等配合。
五、出境游市场：
1．非法经营出境旅游业务的行为。
2．旅行社低价竞争，“零团费”、“负团费”行为。
3．诱导游客参加“黄、赌、毒”行为。
4．强迫购物及私收回扣行为。
(十八)进一步强化出境游业务档案，明确档案要件和重申保存时限。
(十九)规范经营出境游旅行社、旅游者、境外合法地接社合同协议，并建立备案登记制度。
(二十)建立出境游跟踪调查制度，制发《出境游业务质量调查表》。
(二十一)加大对违反国务院“六不准”规定的旅行社和领队查处力度。
市旅游局牵头、市公安局配合