发布文号: 济政办发[2004]26号
各县(市)、区人民政府，市政府各部门：
《济南市农村扶贫开发规划(2004-2007年)》已经市政府同意，现印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。
济南市人民政府办公厅
二OO四年七月二十九日
济南市农村扶贫开发规划
(2004-2007年)
为全面贯彻落实《济南市人民政府关于进一步推进我市农村扶贫开发工作的意见》，改善贫困地区经济、社会、文化的落后状况，加快我市建设小康社会进程，特制定本规划。
一、贫困人口现状
目前，全市有33万农村贫困人口，占农村总人口的9.4%。其中年收入625元以下的12万人，年收入625-1000元的21万人，分别占农村人口的3.5%和5.9%，涉及92个乡镇、954个行政村、8.9万农户。南部山区、黄河滩区和盐碱涝洼区等贫困人口相对集中、经济欠发达的“一县十三乡镇”被列为扶贫重点范围，包括省扶贫工作重点县商河县，平阴县李沟乡、栾湾乡、安城乡、洪范池镇，长清区双泉乡、武家庄乡，历城区高而乡，章丘市垛庄镇、文祖镇、曹范镇，济阳县仁风镇及济阳镇、孙耿镇两个少数民族管区，共812个村庄，5.9万农户，21.8万贫困人口，占全市农村贫困人口的66%。其中年收入625元以下的有368个村、2.3万户、8.3万人，年收入625-1000元的有444个村、3.6万户、13.5万人。
二、规划的指导思想与实施原则
(一)指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，立足“五个统筹”，坚持“多予、少取、放活”方针，牢固树立全面、协调、可持续发展观，以增加贫困人口收入为中心，以实施产业扶贫为主线，以改善贫困地区生产、生活条件为重点，以提高农业产业化经营水平和加快贫困农村劳动力转移为重要途径，以完善扶贫开发机制为动力，以加大资金投入为保障，坚持政府主导与社会参与相结合，外因扶持与自力更生相结合，经济发展与社会事业发展相结合，全面提高贫困人口的生活质量和综合素质，提升贫困地区产业层次，缩小贫困地区与其他地区、贫困人口收入水平与城镇人口收入水平之间的差距，为全面建设小康社会创造条件。
(二)实施原则：
1.坚持开发式扶贫方针。把农民脱贫的着眼点和立足点放在发展产业上，通过组织产业开发提升产业水平，培育农民收入增长点。产业扶贫要坚持高起点规划、规模化开发、市场化运作、高收益回报;争取一次性扶持，多年受益;既立足脱贫，又着眼致富。
2.坚持科学发展观，统筹经济和社会发展。在大力发展优势产业，增加贫困人口收入的同时，加强贫困地区水利、交通等基础设施建设，积极发展科技、教育、卫生、文化等社会事业，改善乡村环境，提高生活质量，促进贫困地区经济和社会的协调发展。
3.坚持以人为本思想和可持续发展。以人的全面发展为内涵，与资源保护、生态建设相结合，与计划生育工作相结合，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。
4.坚持自力更生、艰苦奋斗。贫困农民既是扶贫的主体，也是实际受益者，应充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性，自强不息，不等不靠，苦干实干，依靠自身的力量改变贫困面貌。
5.坚持政府主导、社会参与。扶贫工作要在市委、市政府统一领导下进行，县(市)区政府及乡镇要充分发挥主导作用，不断加大工作力度，积极动员和组织社会力量，整合扶贫资源，形成有效合力，通过多种形式支持贫困地区的开发建设。
三、任务目标与工作抓手
(一)总体任务目标
从现在起到2007年，经过四年的努力，力争达到“三个基本实现、四个明显变化”。
“三个基本实现”是：
——33万贫困人口的年收入水平达到省定脱贫线以上，基本实现脱贫目标。其中年收入625元以下的12万人，年人均收入达到1500元以上;年收入625-1000元的21万人，年人均收入达到2000元以上。
——26.7万吃水困难人口，基本用上安全卫生饮用水。
——583个尚未实现村村通的贫困村基本实现村村通沥青、水泥路。
“四个明显变化”是：
——贫困地区经济发展明显加快。GDP总量由2003年的86.3亿元达到150亿元以上，年均递增14.8%。
——财政收入明显增强。财政收入由2003年的2.2亿元达到4亿元以上，年均递增16.3%。
——乡村面貌明显改善。基础设施条件有较大改善，农村“脏、乱、差”现象有较大改观，森林覆盖率提高4个百分点，三分之一的贫困村达到一类村水平，发展生态文明户2万户以上，占贫困农户的34%。
——社会文明程度明显提高。贫困农民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质不断提高。乡镇敬老院普遍更新改造一遍，将应保未保的五保户全部纳入供养范围;完成乡镇卫生院改貌任务，70%以上的贫困村建立医疗救助制度;贫困地区义务教育办学条件有较大改善，提高教学质量，降低辍学率。
(二)年度具体任务
2004年脱贫6.5万人，占扶贫人口的22.1%。2005年脱贫9万人，占扶贫人口的30.6%。2006年脱贫9万人，占扶贫人口的30.6%。2007年脱贫4.8万人，占扶贫人口的16.3%。
(三)工作抓手
1.以实施产业扶贫项目为抓手，大力实施产业扶贫。一是按照“产业扶贫、到村到户”的要求，结合资源优势和现有产业发展状况，搞好市场预测，选准产业扶贫项目。项目选择应充分尊重大多数贫困农民的意愿，积极引导但不搞强迫命令。二是提高项目的科技含量，把农民增收的潜力转到依靠科技进步上来，真正使贫困农民感受到产业扶贫带来的实实在在的实惠，尽快缩小与富裕农民之间的差距。三是提倡规模经营，形成规模优势，力争帮扶一个村，脱贫一个村。四是提高农业产业化经营水平，发挥龙头企业的带动作用，搞好农产品加工和贮藏保鲜，延长产业扶贫的链条。
2.以开展农民技能培训为抓手，加快劳动力转移步伐。大力发展农村二、三产业和民营经济，加快小城镇建设步伐，拓宽农民就业领域，增加贫困农民收入。进一步建立和健全县(市)区乡镇劳动力转移服务机构和中介服务组织，贫困村设立劳动力转移信息联系员，做好农村劳动力信息的统计和动态变化。要把提高农民素质作为农村劳动力转移的重要环节，针对社会需求进行专业技能培训，提高农民转岗就业的能力。可从扶贫专项资金中安排部分资金用于农村劳动力转移工作。县、乡要做好劳动力需求信息收集和发布工作，发展“订单劳务”。对转移出去的农村劳动力，要解决好家庭中遇到的各种困难，使其安心在外务工。劳动和社会保障等部门要进一步清除对农民工进城务工的不合理限制和歧视性做法，简化农民工外出务工手续，禁止各种乱收费，优先保证贫困地区农民工工资及时发放。由政府出资购买的社会公益性项目、政府特许经营收费的项目及无偿使用公共资源开展服务的项目优先招用贫困地区的劳动力。
3.以改善农民生产、生活条件为抓手，加强贫困农村基础设施和社会事业的建设。认真实施财政支农“1020”工程，加大对贫困县、乡财政转移支付力度，不断增加对贫困农村生产生活条件的投入，着力改善贫困地区基础设施薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的现状。加大农村人畜饮水、通柏油路等投入力度，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，切实做好教育扶贫、科技扶贫、卫生扶贫、文化扶贫等工作，在提高贫困农村经济发展水平的同时，提高农村社会事业发展水平。
4.以资金投入为抓手，加快脱贫步伐。到2007年，财政、金融、社会资本和农民自筹等资金共投入约8亿元，其中产业扶贫4.5亿元，劳动力转移0.5亿元，解决农村人畜饮水、村村通工程及敬老院建设等约3亿元。对市重点扶持的“一县十三乡镇”，在资金支持上分别采取以下措施：一是商河县扶贫工作以省扶持为主，市里对省下达的项目按计划要求进行配套。在此基础上考虑到该县扶贫任务较重的实际，市里再重点扶持1-2个贫困乡镇。二是市里每年根据扶贫任务给予十三个乡镇重点扶持，原则上县级按市扶持资金的1∶1配套。对一次性投资较大、收益较高的设施农业以及奶牛、肉牛养殖等项目，财政扶持资金不低于总投资额的50%，对符合要求的其他项目财政扶持资金不低于30%。对农村劳动力转移，每转移1人一次性补助300元，市、县、乡各占三分之一，由乡镇统一组织实施。对农业科技培训，每人次扶持20元，由县级扶贫部门统一组织安排。三是对解决贫困村庄人畜饮水困难，实行市以上扶持30%左右，县级以下自筹70%。对商河、济阳两县和长清区贫困村村村通沥青(水泥)路，实行10万元弾公里的资金补助，对平阴县、历城区、章丘市的贫困村实行7万元弾公里资金补助标准的同时，在每一乡镇选一条建设长度8-10公里的乡村干道再给予增加10万元的资金补助。对乡镇敬老院建设，市民政部门对每个敬老院补助资金10万元，并增加敬老院的维护和发展资金。四是对没有列入重点扶持范围的市中、天桥、槐荫3个区的贫困人口，原则上由区自身解决，并制订具体扶持措施，在此基础上，市里在劳动力转移方面给予适当补助，以加快3个区9828人的脱贫步伐。
四、产业扶贫项目及劳动力转移规划
(一)产业扶贫项目规划
1.总体规划：2004-2007年，全市产业扶贫项目总投资4.5亿元，主要建设1.5万亩设施农业、30万头大牲畜、8万亩优质林果和15万亩特色种植等项目，带动8.9万个贫困农户、33万贫困人口，人均增收848元。其中，“一县十三乡镇”产业扶贫项目投资3亿元，主要建设1万亩设施农业、20万头大牲畜、5万亩优质林果和5.4万亩特色种植等项目，培育有一定规模的农业龙头企业100家、农业大户2800个，纳入农业产业化经营的农户占农户总数的60%以上。
2.“一县十三乡镇”产业项目规划
(1)分产业分年度规划
设施农业：规划发展1万亩。其中：2004年0.3万亩，2005年0.25万亩，2006年0.25万亩，2007年0.2万亩。
高效畜牧养殖：规划饲养奶牛、肉牛、肉羊、生猪等20万头。其中：2004年5万头，2005年9万头，2006年9万头，2007年7万头。
优质林果：规划发展5万亩。其中：2004年发展1万亩，2005年1.6万亩，2006年1.6万亩，2007年0.8万亩。
特色种植：规划发展5.4万亩。其中：2004年0.5万亩，2005年1.9万亩，2006年1.5万亩，2007年1.5万亩。
(2)分县(市)区项目规划
商河县：总投资1.2亿元，主要建设设施大棚菜、食用菌、池藕等0.5万亩，奶牛及肉牛、肉羊、生猪等9万头，牧草及中药材1.2万亩等，新培育有一定规模的农业龙头企业40家，种养加大户1000个。
平阴县：总投资5500万元，主要发展设施西瓜、食用菌等0.2万亩，肉牛、肉羊、生猪等5.7万头，优质林果1.5万亩，鲜食地瓜1.5万亩等，新培育有一定规模的农业龙头企业15家，种养加大户500个。
长清区：总投资2500万元，主要发展设施林果450亩，肉牛、奶牛、肉羊等2万头，优质林果2万亩，特色种植0.5万亩等，新培育有一定规模的农业龙头企业8家，种养加大户100个。
历城区：总投资1000万元，主要发展设施樱桃等150亩，优质林果0.3万亩，肉牛、肉羊等0.6万头，中药材0.2万亩等，新培育有一定规模的农业龙头企业4家，种养加大户100个。
章丘市：总投资5000万元，主要发展奶牛1000头，肉牛、肉羊2万头，设施林果400亩，优质林果1.2万亩，小杂粮1.5万亩，中药材0.5万亩等，新培育有一定规模的农业龙头企业18家，种养加大户600个。
济阳县：总投资4000万元，主要发展设施西瓜、食用菌、蔬菜等0.2万亩，奶牛1000头，肉牛、肉羊等0.5万头，新培育有一定规模的农业龙头企业15家，种养加大户500个。
3.非扶贫重点区域产业规划
除“一县十三乡镇”外，全市其他142个村、3万农户、约11万贫困人口由所在县(市)区政府负责扶持，制订扶贫规划并组织实施，到2007年实现脱贫任务，约需投资1.5亿元，用于发展设施农业0.5万亩、饲养大牲畜10万头、优质林果3万亩、特色种植10万亩等产业扶贫项目。
(二)劳动力转移规划
2004—2007年，全市规划总投资5000万元，培训农村劳动力10万人次，转移农村劳动力3万人。
1.“一县十三乡镇”：到2007年，计划培训劳动力7万人次，新转移劳动力2万人使农村劳动力转移总数达到14万人左右。其中：2004年培训1.5万人次，新转移劳动力0.3万人。2005年培训2万人次，新转移劳动力0.5万人。2006年培训2万人次，新转移劳动力0.8万人。2007年培训1.5万人次，新转移劳动力0.4万人。
商河县培训3万人次，新转移1万人。平阴县培训1.5万人次，新转移0.7万人。长清区培训0.3万人次，新转移0.1万人。历城区培训0.1万人次，新转移800人。章丘市培训1.2万人次，新转移0.6万人。济阳县培训0.9万人次，新转移0.52万人。
2.非扶贫重点区域：计划培训农村劳动力3万人次，新转移1万人。其中2004年培训0.5万人次，新转移0.2万人。2005年培训0.9万人次，新转移0.3万人。2006年培训1万人次，新转移0.3万人。2007年培训0.6万人次，新转移0.2万人。
(三)效益分析
2004-2007年，全市扶贫项目总投资5亿元，总产值约9亿元，投入产出比为1∶1.8。总纯收入约4亿元，人均增收1212元。其中，产业扶贫项目投资4.5亿元，产值7亿元，纯收入2.8亿元，人均增收848元;劳动力转移投资0.5亿元，总收入1.8亿元，纯收入1.2亿元，人均增收364元。
五、基础设施建设规划
(一)人畜饮水项目规划
1.总体规划：计划在4年内，投资8300余万元，基本解决我市“一县十三乡镇”457个村庄、26.7万人畜饮水困难。
2.年度计划：2004年计划解决77个村庄、5.1万人;2005年计划解决186个村庄、11万人;2006年计划解决104个村庄、5.9万人;2007年计划解决90个村庄、5万人。
3.各县(市)区年度规划
商河县： 2004年计划解决41个村庄、2.2万人;2005年计划解决118个村庄、6.4万人;2006年计划解决104个村庄、5.9万人;2007年计划解决90个村庄、5万人。
平阴县： 2004年计划解决3个村庄、0.3万人;2005年计划解决35个村庄、2.6万人。
长清区： 2004年计划解决4个村庄、0.3万人;2005年计划解决6个村庄、0.55万人。
历城区高而乡：2004年计划解决4个村庄、0.22万人。
章丘市： 2004年计划解决15个村庄、1.5万人;2005年计划解决12个村庄、0.55万人。
济阳县： 2004年投资计划解决10个村庄、0.5万人;2005年计划解决15个村庄、0.7万人。
(二)村村通公路工程规划
1.总体规划：计划在2004-2006年，用三年时间，新改建扶贫农村公路约935公里，路面概算总投资1.9亿元，实现全市所有未通公路的583个贫困村村村通沥青、水泥路。
2.年度计划：2004年计划新改建扶贫农村公路455公里，路面概算投资9109万元;2005年新改建扶贫农村公路250公里，路面概算投资5010万元;2006年计划新改建扶贫农村公路230公里，路面概算投资4588万元。
3.各县(市)区年度规划
商河县：2004-2006年，新改建扶贫农村公路315公里，实现429个村通公路。其中，2004年计划完成230公里， 2005年计划完成43公里，2006年计划完成42公里。
平阴县：2004-2006年新改建扶贫农村公路193公里，实现24个村通公路。其中，2004年计划完成70公里， 2005年计划完成65公里，2006年计划完成58公里。
长清区：2004-2006年新改建扶贫农村公路68公里，实现50个村通公路。其中，2004年计划完成25公里，2005年计划完成23公里，2006年计划完成10公里。
历城区高而乡：2004-2006年新改建扶贫农村公路48公里，实现3个村通公路。其中，2004年计划完成20公里， 2005年计划完成16公里， 2006年计划完成12公里。
章丘市：2004-2006年新改建扶贫农村公路224公里，实现55个村通公路。其中，2004年计划完成76公里， 2005年计划完成71公里， 2006年计划完成77公里。
济阳县：2004-2006年新改建扶贫农村公路88公里，实现22个村通公路。其中，2004年计划完成34公里， 2005年计划完成33公里， 2006年计划完成21公里。
六、社会公益事业建设规划
(一)敬老院建设规划
在2003年已经更新改造完成10个乡镇敬老院的基础上，到2005年底，把我市“一县十三乡镇”的乡镇敬老院全部改造一遍。2004年计划改造高尔乡、双泉乡、武家庄乡、安城乡、洪范池镇、垛庄镇和商河县2个乡镇共8个敬老院;2005年计划改造孙耿镇、曹范镇、文祖镇和商河县12个乡镇共15个敬老院。
(二)教育扶贫规划
进一步改善贫困乡村义务教育办学条件，增加现代化教学设备，加大中心学校的设施投入;完成对学校危房的改造，新建一批教学用房;加快推进合点并校，合理配置师资力量，进一步降低辍学率。
(三)医疗卫生建设规划
计划用3年时间完成贫困乡镇卫生院的改貌建设;实施乡镇卫生院的人才培养工程;建立城市医院支援贫困乡镇卫生院制度;建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，解决农民因病致贫、返贫问题。
(四)科技扶贫规划
加快设施农业、优质林果等种植业和优良肉牛、肉羊、奶牛等养殖业的良种普及率，推广先进种植业、养殖业生产技术。实施产业扶贫项目首席科技专家负责制，组织科技人员深入扶贫第一线。大力实施农业科技创新示范工程，加大科技扶贫示范园区建设力度，加强星火计划项目和科技扶贫项目的管理与实施，将结合当年科技三项经费的实际情况，逐年加大用于科技扶贫项目的资金投入。实行农科教统筹，提高贫困人口受教育的程度，增强农民掌握先进实用技术的能力。继续开展“绿色证书”教育，提高农民文化素质。
七、保障措施
(一)进一步完善扶贫工作领导机制
1.加强组织领导。各级人民政府要切实加强对农村扶贫开发工作的领导，创造良好的扶贫环境，形成科学的工作机制，并提供必要的财力支持。各级扶贫开发工作机构具体负责农村扶贫开发的规划、协调、指导和管理。对重点贫困地区，实行政府主要领导负责制。
2.制订扶贫规划和实施方案。
3.明确部门职责。市扶贫开发领导小组成员单位和有关部门要根据市委、市政府的统一部署要求，把扶贫开发作为本部门的重要工作，结合各自职责范围，密切配合，认真贯彻落实本规划。市农业局负责扶贫开发管理工作，市财政局负责财政扶贫资金的管理工作，市计委负责增加农业基本建设和固定资产投入工作，市建委负责小城镇建设工作，市教育局和科技局分别负责教育扶贫和科技扶贫工作，市民政局负责敬老院改造和五保对象及困难人员的基本生活和灾民生活，市劳动和社会保障局会同有关部门负责农村劳动力转移、培训和优化进城务工的环境问题，市交通局负责村村通工程建设，市水利局负责解决人畜饮水困难和农田水利基本建设，市卫生局负责农村卫生服务体系建设，市林业局和市中小企业局负责林业、二三产业、民营经济发展工作，农行山东省分行营业部负责落实增加扶贫贷款工作，市扶贫办负责规划实施的协调及指导等工作，市审计、监察、统计、畜牧等部门也要做好相关工作。
(二)进一步建立以财政资金为主导的多元化扶贫投入机制
要应立足城乡统筹，逐步建立和完善以财政资金为主导、金融资金为支撑、社会资金为辅助、农民和集体组织投资投劳为主体的多元化扶贫投入机制。争取到2007年，完成扶贫投入8亿元左右。
1.以财政资金为主导。争取4年内投入财政扶贫资金1.3亿元，约占扶贫总投入的16.3%。其中，争取省以上财政扶贫资金1000万元左右;市级财政投入扶贫资金6000万元，县级财政配套6000万元。
2.以金融资金为支撑。4年内争取扶贫贷款2.4亿元，约占扶贫总投入的30%。其中，中央财政贴息贷款4000万元，小额信贷资金(包括农村信用社贷款)2亿元。
3.以社会资金为辅助。包括部门扶贫资金、工商资本、民间资本和外资等约1.5亿元，约占扶贫总投入的18.7%。
4.以农民和集体组织投资投劳为主体。4年内争取农民和集体组织投资投劳折合2.8亿元，约占扶贫总投入的35%，其中产业扶贫项目投入1.2亿元，村村通公路工程投入1.1亿元，人畜饮水工程投入0.5亿元。
(三)进一步完善扶贫资金的监管机制
1.严格财政扶贫资金的使用。财政扶贫资金重点用于发展种植业、养殖业、科技扶贫(优良品种的引进、先进适用技术的推广及培训等);适当用于修建乡村道路、桥梁，建设基本农田(畜牧草场、果林地)，兴建农田水利和解决人畜饮水问题等。财政扶贫资金实行直补、贷款贴息为主，直接用到增加农民收入的环节。扶贫资金的使用一律实行公示制，做到计划公开、使用公开、帐目公开。
2.加强资金监管。财政扶贫资金实行县级报帐提款制，有扶贫开发任务的县(市)区，财政部门要设立财政扶贫资金专户，严格实行项目管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目。各县(市)区要落实好配套资金，确保资金及时足额到位。对扶贫开发项目发生的数额较大的购买性支出实行政府采购。
市、县财政和扶贫开发部门要配合审计等有关部门做好财务决算项目汇审工作，监督资金使用，对项目进行竣工验收，建立资产登记档案。对骗取、套取、挪用、贪污财政扶贫资金的行为及其他违规行为，要如数追回违规资金、调减下年度拨款，并依法对单位和直接责任人员进行处罚。构成犯罪的，要依法追究刑事责任。对配套资金不落实的县(市)区，将根据缺少数额，按照1∶1的比例扣减市级扶持资金;对配套资金落实较好、任务完成好的县(市)区，将加大扶贫资金支持力度。
(四)进一步完善社会帮扶机制
1.继续开展定点扶贫工作。市直机关干部下派向“一县十三乡镇”倾斜。建立与贫困乡、村户定点联系制度。继续倡导和落实各级领导干部与农村贫困户结对子，开展“一帮一”活动，给贫困地区农民实实在在的帮助。
2.动员社会各界力量帮助贫困地区开发建设。要充分发挥民主党派和工商联、群众团体、科研院所、大专院校、人民解放军和武警部队等社会各界在扶贫开发中的重要作用，积极探索新形势下的社会帮扶新思路、新模式，形成社会帮扶的强大合力。
3.积极引导企业参与扶贫开发建设。要积极创造条件，引导企业通过不同方式参与扶贫开发工作。既要让企业在扶贫开发中得到实惠，又能带动贫困地区经济发展。
(五)进一步健全扶贫工作的评价、考核机制
加强扶贫开发统计监测工作，加大对扶贫村、户统计监测力度，力求全面、准确地反映贫困地区经济、社会发展状况和扶贫开发工作进展情况。市、县要与扶贫重点乡镇签订年度扶贫任务责任状，年终进行考核。对完成任务较好的，由市扶贫开发领导小组给予表彰奖励。对完成任务不好的给予通报批评。