发布文号: 辽政发[2004]29号
各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
为进一步加强城乡社会救助体系建设，切实保障困难群众的基本生活，解决贫困群众的突出困难，特提出如下意见： 一、加强城乡社会救助体系建设的重要性和紧迫性
(一)社会救助是指公民因各种原因导致无法维持基本生活或遇有紧急、突发困难时，由政府按照法定的程序给予资金、物资上的援助或服务，以保障其基本生活权益的行政管理活动。帮助弱势群体和贫困群众解决突出的生活困难，保障其基本生活，事关经济社会协调发展和社会稳定。加强城乡社会救助体系建设是落实“三个代表”重要思想、体现“立党为公、执政为民”要求的实际行动，是实现城乡统筹发展、全面振兴辽宁的重要内容，是完善社会保障体系的迫切需要，也是密切党和政府与人民群众联系、维护社会稳定的重要措施。
(二)在新形势下，我省的社会救助工作出现了新情况、新问题。随着企业办社会职能的剥离，城市居民已经从“单位人”变成“社会人”，一些原来由单位承担的福利、救济职能移交给政府和社会；农村实行“联产承包责任制”、特别是实行税费改革后，集体福利和救助能力有所减弱，迫切需要建立统一的社会救助体系；随着户籍制度改革的深化，需要建立覆盖全省城乡的社会救助体系，逐步实现城乡一体化。从我省的现实情况看，一方面，目前仍有相当一部分群众生活还很困难，特别是在住房、子女就学、医疗等方面的困难还比较突出；另一方面，社会救助制度还不够完善，救助面较窄、标准偏低，城乡社会救助工作发展不够平衡。为适应全面振兴辽宁的需要，建立覆盖全省城乡的社会救助体系势在必行。
(三)在全省建立和完善城乡社会救助体系，既是必要的，也是可行的。全省经济持续、健康发展，社会不断进步，为建立和完善城乡社会救助体系奠定了物质基础；全省社会保障体系的建立和逐步完善，特别是城市居民最低生活保障制度的建立和农村最低生活保障工作的开展，为建立和完善城乡社会救助体系提供了制度基础；推行农村税费改革，实施转移支付制度，为建立和完善城乡社会救助体系创造了有利条件。
二、加强城乡社会救助体系建设的总体思路和基本原则
(四)加强城乡社会救助体系建设的总体思路是：以制度化建设为重点，以政府救助为主导，以社会互助为补充，力争用两年左右时间，建成以城乡居民最低生活保障制度为核心，医疗救助、住房援助、就学资助、应急救助等制度为配套的多层次、广覆盖的城乡社会救助体系，努力解决贫困群众的突出困难，维护社会稳定，为辽宁老工业基地的振兴创造良好的社会环境。在社会救助体系建设上，坚持以城乡居民最低生活保障制度保障基本生活；用配套制度解决或缓解贫困群众医疗、住房、子女就学等方面的特殊困难；靠组织扶贫帮困等社会互助活动解决困难群众的日常性困难。
(五)根据我省实际情况，目前建立城乡社会救助体系应坚持以下原则：一是政府主导、社会参与的原则。社会救助是国家和社会对救助对象实施的一种单向、无偿的援助行为，是各级政府的重要职责。同时，也要积极动员社会力量，调动各方面的积极性，参与社会救助，支持社会救助体系建设。二是依法救助、规范管理的原则。在社会救助体系建设上，要积极推进制度创新，统筹规划，将各种政策措施整合配套，互相补充，提高效能。在实施救助工作中，要依法行政，完善政策，规范程序，做到公正、公平、公开。三是量力而行、稳步推进的原则。根据政府的财力，既尽力而为，又量力而行，按轻重缓急，有步骤、分阶段地组织实施。四是城乡联动、配套实施的原则。按照逐步缩小城乡差别的目标，既考虑长远的城乡一体化，又根据目前城乡不同的经济条件和困难群众急需解决的问题采取不同的政策措施。五是突出重点、分类施保的原则。在保障困难群众基本生活的基础上，着力解决他们面临的就医、住房、子女就学等特殊困难。
三、加强城乡社会救助体系建设的主要任务
(六)建立健全城乡居民最低生活保障制度。我省的城市低保制度已经建立，当前和今后一个时期的重点是逐步提高保障的针对性和有效性。一要科学调整救助水平。根据物价指数上涨、最低工资标准提高等因素，经过认真论证、科学测算，实事求是地调整保障标准，做到既满足低保对象的生活需要，又要与当地的财力承受能力相适应，同时又能发挥促进有劳动能力的低保对象自主创业的作用。二要推行分类施救办法。针对不同对象制定相应的救助标准，对“三无”人员中的优抚对象、高度残疾人、高龄老年人，根据实际情况上浮一定的救助比例，帮助他们解决实际困难。三要实行动态管理。将新出现的符合低保条件的困难家庭及时纳入保障范围；现有低保对象困难程度加重的，要提高救助额；收入提高的，降低救助额；收入已经稳定、不再符合低保条件的，及时退出低保。要认真落实党的十六大和十六届三中全会精神，尽快建立规范、统一的农村低保制度，将符合条件的农村困难群众全部纳入保障范围，有条件的市可逐步实施城乡低保一体化。
(七)建立城市特困居民医疗救助制度。要认真落实《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省城市特困居民重大疾病医疗救助办法(试行)的通知》(辽政办发(2004)23号)精神，搞好调查测算，制定审批程序，公正合理地确定医疗救助对象，使患有重大疾病的特困群众得到及时有效的救助。建立农村医疗救助制度。将农村五保户、特困户纳入救助范围，资助其参加农村新型合作医疗。因患重大疾病影响家庭基本生活的，给予适当的医疗救助。
(八)建立城乡特困群众住房援助制度。力争每年帮助农村困难群众(困难的“三老”对象优先)建设和修缮一批住房，逐步解决或缓解他们的住房困难。解决城市困难居民的住房难问题，主要采取三种办法：一是在经济适用房建设等方面制定针对低保户的优惠政策，集中解决一批。二是对居住分散、住房特别困难的低保户按照《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》有关规定，由政府从廉租住房资金中向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。三是享受城市居民最低生活保障的职工和市民的热费，从城市供暖专项调节资金中给予补助，以减少他们在住房方面的支出。
(九)建立城乡贫困群众子女就学资助制度。认真落实城乡困难群众子女免费义务教育政策，继续做好“希望工程”、“春蕾计划”、慈善捐助等专项救助工作，确保贫困群众子女不失学、不辍学；建立高中阶段扶贫助学专项资金，设立“宏志班”；建立和完善高等学校资助政策体系，大力推行国家助学贷款和生源地助学贷款工作，积极实施“寒窗基金”、勤工俭学和爱心助学等资助措施；充分发挥社会力量，利用国家优惠政策，调动各企业、经济实体及个人捐赠教育的积极性，帮助贫困群众子女完成学业。
(十)建立应急救助机制。一要搞好突发困难的临时救助工作。各级政府每年安排一定的资金，并吸收社会捐款，主要用于解决困难群众因重大疾病、子女上大学、天灾人祸等造成家庭突发性、临时性生活困难。救助对象主要包括已经得到上述各项制度的救助，但仍然十分困难的城乡低保对象和虽然不符合低保条件，但确因上述原因造成严重困难的“边缘户”家庭。临时救济制度的作用主要是解决个别人的特殊困难，作为上述制度保障的补充。二要做好重大灾害(灾难)的紧急援救工作。要制定救灾工作预案，灾害发生后，及时有效地做好灾民转移安置工作，确保灾民的吃、穿、住、医等基本的生活需要，组织好灾区的恢复重建工作。
(十一)继续坚持和完善党员、干部包扶贫困户活动，并形成制度；以现有的扶贫超市为载体，发挥经常性社会捐助网络的作用，实现捐助活动经常化。通过组织广泛的社会互助活动，帮助贫困群众解决日常生活困难。
四、加强领导，合力推进城乡社会救助体系建设
(十二)建立健全政府领导、归口管理、部门协作、社会参与的社会救助工作管理体制。建设社会救助体系涉及方方面面，是一项系统工程，各级政府要高度重视，切实加强领导。各有关部门、单位要分工负责、各司其职，积极参与。民政部门是社会救助工作的主管部门，承担管理、综合、协调的职能；财政部门要做好社会救助资金的预算安排，对资金的管理、使用进行监督；卫生等部门负责医疗减免政策的制定和落实；建设部门要抓好困难群众的住房援助工作；教育部门负责教育救助政策的制定和落实；劳动保障部门负责就业援助，为困难群众提供就业信息和培训服务；审计、监察部门要搞好救助款物的审计、监察工作，其他有关部门也要充分发挥职能作用，帮助困难群众解决实际困难。
(十三)调整财政支出结构，落实社会救助必需的资金。各地要按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构调整力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，保证各项社会救助政策的落实。要鼓励社会力量积极参与社会救助工作，通过建立健全慈善公益性团体和开展社会捐助、机关干部结对帮扶等活动，为社会救助提供必要的补充。
(十四)加快建设基层社会救助管理和服务网络。要加强社会救助工作队伍建设，选配政治素质好、业务精、群众观念强的干部充实社会救助工作队伍。要按照分级负责的原则，及时开展培训，提高社会救助队伍的业务素质。要进一步增强广大社会救助工作者的“亲民、爱民、为民”意识，努力转变工作作风，改进工作方式。要加快研制社会救助信息网络管理系统，及时、准确地汇集城乡各类困难群众的信息，为做好社会救助工作提供基本依据和技术保障，努力实现社会救助管理服务工作的规范化、制度化、便民化。
(十五)切实加强对社会救助工作的监督管理。要深入调查研究，及时制定科学、严密的工作程序，确保社会救助工作公开、公正、透明，提高救助效果。要结合村务公开、居务公开、政务公开，逐步完善社会救助公示制度。有关部门要定期组织专项检查，确保各项社会救助制度落到实处。要加强纪检监察监督、审计监督、群众监督和舆论监督，推进社会救助工作的健康发展。
二○○四年八月二十五日