发布文号: 辽政发[2005]23号
党中央、国务院十分重视东北地区资源型城市可持续发展问题。进入新世纪，中央作出了振兴东北地区等老工业基地的重大战略决策。国务院把辽宁阜新确定为全国资源枯竭型城市经济转型的试点。最近，胡锦涛总书记、温家宝总理对阜新海州煤矿有关问题作出了重要批示。前天，温家宝总理又对解决资源枯竭型城市存在的问题作了批示。今天召开这个座谈会，主要目的是，听取东北地区资源型城市有关情况的汇报，研究促进可持续发展的政策措施。刚才，国务院振兴东北办负责同志作了汇报，几个资源型城市的代表介绍了情况，有关部门的负责同志发了言，听了很有启发。下面，我讲三点意见。
一、促进东北地区资源型城市可持续发展的重要性
资源型城市的发展，受到资源开发规律的影响，有一个从成长、成熟到衰退的生命周期。有的城市资源储量还十分丰富，矿业发展的潜力很大，如“三西”地区一些城市。有的城市开发已进入中后期，开采量在下降，资源趋于枯竭，如大庆。有的城市资源已经枯竭，矿山、矿业、矿工的问题十分突出，如阜新、辽源等。促进资源型城市可持续发展，对资源已经枯竭的城市，要加快经济转型；对资源趋于枯竭的城市，要延长开发的生命期；对资源储量仍较丰富的城市，也要走清洁生产、安全生产、可持续发展的道路。东北地区资源开发较早，许多矿区可采储量明显减少，开采成本明显上升，资源型城市多属于枯竭型或接近枯竭型，必须大力推进经济转型和可持续发展。
首先，促进资源型城市可持续发展，是振兴东北老工业基地的重要措施。实现资源枯竭型城市经济转型，是老工业基地调整改造的一个重点和难点。一年多来，振兴东北陆续出台了一些政策措施，如加大技术改造力度、治理采煤沉陷区、率先免征农业税、试行增值税转型、健全社会保障制度、扩大对外开放等，有力地促进了东北地区经济社会发展。在此基础上，促进资源型城市经济转型和可持续发展，对于全面落实东北老工业基地振兴战略十分重要。
第二，促进资源型城市可持续发展，是增加资源供给的有效途径。几十年来，国家在东北地区集中投资，建设了一批煤矿、铁矿、有色金属矿山、油田和林区，形成了一批以资源开采为主业的城市，为全国做出了很大贡献。时至今日，东北地区仍然是我国重要的矿产资源生产基地，全国2／5的原油、1／10的煤炭以及1／2的木材产自东北。在资源型城市加强地质勘探工作，延长开发周期，保持生产规模，对于保障全国资源供给具有重要的现实意义。
第三，促进资源型城市可持续发展，是维护社会稳定的重要基础。历史上，受到“先生产、后生活”，“重生产、轻生活”思想的影响，资源型城市社会事业发展滞后，安全生产和人民生活欠帐较多。目前，仅中央下放地方的煤矿，就有几十万户居民还住在棚户区。随着一些城市资源枯竭或趋于枯竭，产业竞争力下降，企业效益下滑，职工收入减少，就业和再就业矛盾加剧，有的家庭甚至是零就业，使群众生活受到很大影响，社会不稳定因素增加。一些地方出现了因企业破产、职工下岗、相关政策不平衡而引发的群体性事件。
通过实现可持续发展，解决好这些问题，既有重要的经济意义，也有重要的政治意义。
第四，促进资源型城市可持续发展，是改善人民生产生活环境的客观要求。长期以来，东北地区资源型城市产业结构单一，资源开采过度，损耗和浪费的资源较多，环境污染和生态破坏较为严重，矿区“三废”排放、地面沉陷、地下水位下降、植被破坏等问题十分突出。比如，抚顺的西露天矿坑、阜新的海州露天矿坑，面积都在10平方公里上下，加上矸石山、堆料场等，范围更大。在鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河四个煤矿城市范围内，形成了一个面积约530平方公里的塌陷区域。加快调整资源型城市产业结构，着力解决环境污染、生态破坏等问题，逐步改善那些对国家有着重要贡献的产业工人和他们家庭的生产生活条件，既是实现可持续发展的客观要求，也是党和政府的重要责任。
第五，在东北地区开展试点，对全国资源型城市可持续发展具有示范作用。东北资源型城市存在的问题，在其他地区也不同程度的存在。全国8000多座矿山中，已有2／3进入资源开发的中后期，400多座矿山的资源已经枯竭。东北地区典型的资源型城市就有20个，资源枯竭的矛盾尤为突出。三年来，在阜新开展了经济转型的试点工作。今年，又把大庆、伊春、辽源列为试点。这当中，既有煤炭城市，又有石油、森工城市；既有资源已经枯竭的城市，又有资源趋于枯竭的城市。在东北地区开展试点，代表性广，针对性强，有助于发现问题，总结经验，探索途径，建立机制，促进全国资源型城市可持续发展。
二、东北地区资源型城市经济转型和可持续发展的主要任务
当前，我国经济形势总体良好，东北老工业基地振兴有了一个好的开端。解决资源型城市存在的问题，经济有条件，社会有需要，群众有要求。促进东北地区资源型城市经济转型和可持续发展，要深入贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想，以科学发展观统领经济社会发展全局，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求，明确以下指导原则：
——坚持解放思想，开拓创新，在更大程度上发挥市场配置资源的基础性作用，加强和改善宏观调控，履行好政府职能，在改革开放中促进资源型城市加快发展。
——坚持远近结合，标本兼治，当前要重点抓好资源枯竭型城市经济转型的试点，研究建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制，形成资源型城市可持续发展的长效机制，为根本解决资源枯竭型城市的经济转型问题创造条件。
——坚持以人为本，统筹协调，着力解决关系广大职工群众切身利益的实际问题，解决影响资源型城市发展的突出矛盾，促进经济和社会全面协调可持续发展。
做好这项工作，要开拓思路，不能就转型论转型，就城市论城市，而是要跳出在本行政区域内配置资源、开展转型的传统工作思路。坚持改革开放，从经济社会发展的全局考虑问题，搞好统筹规划，优化资源配置，发挥比较优势，增强经济活力。当前的主要任务是：
(一)加大产业结构调整力度，培育壮大资源型城市接替产业。要在政府组织领导下，以企业为主体，以市场为导向，以科技为支撑，注意利用现有产业基础，努力发挥比较优势，积极培育具有较强竞争力的主导产业。对资源仍较丰富的城市，要提高资源采收率，发展精深开采和精深加工，把资源优势转化为经济优势。对资源趋于枯竭的城市，要挖掘资源潜力，拉长产业链条，及时发展接续产业。对于资源已经枯竭的城市，要充分利用剩余资源和共伴生资源，选择好产业转型方向，加快发展接续产业和替代产业。国内外经验表明，运用高新技术、先进适用技术改造现有资源产业和传统产业，积极发展高新技术产业、农副产品加工业和服务业，是资源枯竭型城市产业转型可供选择的方向。各地要从实际出发，因势利导，科学抉择，促进接替产业的发展。
(二)加快改革开放步伐，增强资源型城市经济发展的活力。经济转型既包括产业转型，也包括企业转型和机制转轨。要加快国有煤炭、石油、森工等资源型企业改革、改组和改造的步伐，建立现代企业制度，积极推行股份制，推进主辅分离、辅业改制，大力发展混合所有制经济。要结合产业结构调整，进一步鼓励、支持和引导非公有制经济发展，注意发展中小企业，积极吸引外来投资，努力改变资源型城市所有制结构单一的状况。要深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，推进政企分开，健全市场体系，为企业发展营造良好的环境。要进一步扩大东北地区对内对外开放，鼓励企业从区外和境外引进一部分资源，到区外和境外开发一部分资源，包括煤炭、石油天然气、森林资源等，充分发挥现有技术力量、熟练技工和生产能力的作用，在开放中求生存、求发展。阜新矿业集团拟到内蒙古开发白音华煤田4号露天矿，有关部门和地方要协调支持。今后，国家批准一些矿区总体规划和审查矿业市场准入条件时，要考虑支持资源型城市的开发队伍向外转移。
(三)加强生态环境保护，促进资源型城市人与自然和谐相处。加快建设资源节约型社会和环境友好型社会，对资源型城市尤为重要。要大力推进清洁生产，狠抓重点行业节能、节材、节水工作，从源头上节约资源、减少污染。要加快发展循环经济，加强资源的综合利用、回收利用和循环利用，积极开发煤矸石、矿井水、煤层气和瓦斯等，从中形成新的产业。要加强生态环境保护和治理，减少水污染和大气污染排放；实施好采煤沉陷区治理工程；加大矿山废弃土地的整理复垦力度，使土地成为一种新的资源。要加强勘探评价工作，充分挖掘矿山周边及深部矿产资源潜力，查明未开发资源的储量和种类，规划好剩余资源的开发利用，尽可能延长矿山的生命期。森工城市要保护好天然林，发展速生丰产林和原料林。国家征收的土地和矿产资源有关费用，在使用上要向东北地区资源型城市倾斜。
(四)完善基础设施条件，为资源型城市居民生产生活提供方便。随着资源条件的变化，资源性城市基础设施建设的任务也将有所调整。从主要为资源开采服务，转向主要为产业发展服务；从主要为生产建设服务，转向兼顾生产和生活。要继续完善城市道路、供水、排水、供暖、供气、供电、环保等基础设施，增强城市功能，为扩大对外开放和发展接替产业创造便利的条件，为广大人民群众提供宜居的环境。棚户区改造是资源性城市建设的一件大事，也是职工群众多年的期盼，要积极推进这项工作。
(五)妥善解决历史遗留问题，建立促进可持续发展的长效机制。企业欠债欠税、社保资金缺口、生态环境欠帐、企业办社会、厂办大集体等历史遗留问题，严重制约了东北地区资源型城市的发展，束缚了一批国有企业的手脚，并且成为影响社会稳定的重要因素，必须下决心逐步解决。同时，要着眼长远，加快研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，从体制和机制上促进资源型城市可持续发展。
对资源开发进行补偿，要发挥好政府调节的作用，同时必须探索市场化补偿的方式。要完善财税、投资等机制，合理征收资源有关税费，对资源型城市给予必要的财政支持和投资补助。要遵循“谁开发、谁保护、谁收益、谁补偿”以及“谁污染、谁治理、谁破坏、谁恢复”的原则，完善价格形成机制，使资源的价格能够反映其真实成本和完全成本，体现资源勘查、劳动保障、安全生产、环境保护、生态恢复等方面的费用。
对衰退产业实行援助，也要调动中央、地方、有关地区和企业等多方面的积极性。中央有关部门要抓紧研究制定援助衰退产业的政策措施，综合考虑历史、体制和地区等因素，探索如何对老工业基地给予适当支持。地方要对本地衰退产业进行援助，特别要在人才培训、就业和再就业、社会保障等方面做好工作。鼓励相关地区之间相互援助，开展互利合作。资源开发企业在成长和成熟阶段，就应为衰退期积累一定的转产资金；在效益比较好的时候，就应为遇到风险时提取必要的费用。
三、对资源型城市经济转型和可持续发展工作的几点要求
资源型城市经济转型和可持续发展，既是当前一项十分紧迫的工作，又是一项长期艰巨的历史任务，首先必须搞好试点。国务院有关部门、东北地区有关省市、有关企业要统一思想，提高认识，加强领导，协作配合，把试点的任务落到实处。
一是要明确地方的责任。东北地区资源型城市经济转型和可持续发展工作，包括试点工作，由省级人民政府负总责。三省人民政府要切实负起责任，把这项工作摆上重要的议事日程。要瞻前顾后，科学论证，分类指导，循序渐进，组织制订资源型城市经济转型规划，并纳入全省经济社会发展“十一五”规划。试点城市人民政府要创造性地开展工作，提出经济转型的具体方案，抓紧组织实施。
二是要加强协调和指导。国务院各有关部门要根据各自职责，研究提出东北地区资源型城市经济转型和可持续发展的政策措施，协助并指导地方搞好试点。国家发改委、振兴东北办以及国家林业局、中石油等部门和单位要协助东北三省，做好阜新、辽源、伊春、大庆四个城市的试点工作。对于制定资源开发补偿机制和衰退产业援助机制的政策措施，振兴东北办要做好协调工作。
三是要发挥好企业的作用。企业是产业结构调整的主体，也是资源型城市经济转型的主体。各级政府要做好服务工作，引导企业积极发展接替产业、推进改革开放、加强环境保护、完善基础设施。各类企业都要适应资源变化的新形势，提高资源节约和环境保护意识，消化经济成本，承担社会责任。当前，部分企业效益较好，要以丰补歉，未雨绸缪，解决历史遗留问题，提高可持续发展能力。
四是要做好思想政治工作。各有关方面要结合正在开展的保持共产党员先进性教育活动，进一步解放思想，加快转变观念，推进改革创新，做好促进东北地区资源型城市可持续发展的各项工作。在新时期，要继续弘扬大庆精神、铁人精神，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神。领导干部要带头转变作风，深入基层，宣传党的方针政策，动员广大职工群众振奋精神，树立信心，发奋图强，为经济转型贡献智慧和力量。要千方百计扩大就业和再就业，妥善解决群众关切的实际问题，及时处理突发事件，切实维护社会稳定