发布文号: 交公路发〔2006〕482号
各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅(局、委)，上海市市政工程管理局，天津市市政工程局，新疆生产建设兵团交通局：
现将《更好地为公众服务至“十一五”公路养护管理事业发展纲要》印发给你们，请认真贯彻执行。各地可结合实际情况，研究制定本地区“十一五”公路养护管理发展规划，并报部备案。
二〇〇六年九月五日
更好地为公众服务至“十一五”公路养护管理事业发展纲要
未来五年是我国贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会承前启后的关键时期，也是交通实现好中求快发展的关键时期。公共需求发生深刻变化，公路养护管理事业面临前所未有的挑战。为了适应新的更高的要求，使公路养护管理事业切实转入全面协调可持续发展的轨道，更好地为公众服务，特制定本纲要。
一、站在新的历史起点上 1.“十五”公路养护管理事业取得显著成绩。过去的5年，各级交通部门认真贯彻“建设是发展，养护管理也是发展”的指导思想，紧扣时代脉搏，着眼服务为民，立足全面发展，公路养护管理事业取得了显著成绩。公路养护投入大幅增加，路网技术状况显著改善，养护质量稳步提升，服务内涵得到拓展。公路管理法治化进程进一步加快，体制和科技创新取得新进展，一些束缚生产力发展的体制性障碍正逐步消除。公路的出行保障能力和公共服务水平显著提升。“十五”主要发展目标提前实现，为“十一五”的发展奠定了良好基础。面向未来，我们站在一个新的历史起点上。
2.发展中凸显的重大问题。与快速增长的公路交通出行需求相比，公路养护管理事业总体上还处于较低发展水平，主要表现为两个“仍显不足”和两个“依然突出”。
至公路基础设施的有效供给仍显不足。这是当前和今后较长一段时期内需要解决的主要矛盾。路网结构仍需优化，整体技术状况有待提高，区域之间、城乡之间发展还不平衡。公路基础设施的安全水平、通行能力、耐久性、抗灾能力较弱，桥梁安全形势仍很严峻。公路服务水平较低，服务设施不能满足要求，服务和应急机制仍不完善。
至科技的主导作用仍显不足。能够适应现代化管理要求的公路管理与决策信息系统尚未建立，现代信息技术等高新技术的集成与应用较为薄弱。养护工程技术的研发与实际需求还有较大差距，科技自主创新能力、成果转化应用和产业化水平亟待提高，矫正性、被动性、突击性和单纯以路面为中心的粗放型养护还相当普遍。高层次、复合型技术和管理人才缺乏。
至体制性障碍依然突出。路网分割管理与公路的基础性、网络性、功能层次性特点相适应的管理体制尚未形成。高速公路行业管理不完善，收费公路养护监管不到位，农村公路养护管理体系不健全。收费公路的可持续发展问题日益突出。养护运行机制改革进入攻坚阶段，统一开放、竞争有序的养护市场尚未形成。
至约束性因素依然突出。资金不足仍是制约公路养护管理事业健康发展的重要因素。公路管理法规体系仍不完善，滞后于实际工作需求。土地资源和环境保护的约束与建设需求的矛盾日益凸显。
3.养护管理事业发展进入新阶段。未来五到十年是我国全面建设小康社会承前启后的关键时期。经济持续快速增长必然带来旺盛的客货运需求，“十一五”期间公路客货运量和交通量将继续保持高增长态势。产业结构优化升级步伐加快，需求模式由数量型向质量型转变的进程加速。汽车消费大众化时代来临，个性化、多样化出行成为新趋势。城镇化进程提速，对城际间公路网络提出了新的更高的要求。农村公路进入历史上最快的发展时期，建立农村公路养护管理长效机制任重道远。建设资源节约和环境友好型社会、发展循环经济日益成为社会共识，增长方式更加注重内涵。公路养护管理事业将迈入“养护转型、管理升级、改革加速、服务提高”的新阶段。
4.养护管理事业发展的新任务。“十一五”养护管理事业发展面临着新形势新任务。政府重视，群众支持，为发展创造了良好的环境；连续多年的快速建设，为发展奠定了良好的基础；行政管理体制改革和事业单位改革进一步加快，为发展注入了新的活力；公共财政体系建设以及逐步深化的投资体制改革，为发展开辟了新的前景。但是，土地资源和环境保护的硬约束、体制改革和政策调整的软约束、公共需求和评价体系的新变化使行业的发展面临日益复杂的新形势。我们要努力适应新变化，满足新需求，就必须以科学发展观统领全局，必须树立全寿命周期和质量就是节约的理念，必须保证对现有路网的正常养护，必须努力提高路网的管理效率，以更低的社会经济成本，管理和维护一个更安全、更畅通、更和谐、更高效的公路基础设施网络，为公众出行提供更好的服务。
二、准确把握“十一五”养护管理事业发展方向 5.将公众利益作为核心价值取向。各级交通主管部门应全面贯彻落实科学发展观，以保障安全畅通、提升服务品质为主题，以全面创新为动力，以资金、制度、人才、科技为保障，坚持建设与养护并重、增量与挖潜并重、管理与服务并重，在发展的价值取向上突出用户优先，在发展的目标取向上突出服务优先，在发展的模式上突出效率优先，在发展的手段上突出科技优先。实现速度向效益、管理向服务的根本性转变，走出一条将公众利益作为核心价值取向、既快又好的公路养护管理事业发展道路。
6.建立适应新时期公路养护管理需求的评价体系。这个体系应包括以下主要内容：
至更安全。普遍树立“呵护生命，安全第一”的理念。公路安全防护设施齐全，因公路设施破损或不完善引发的交通事故数量和损害程度大幅降低。超限超载车辆行驶公路现象得到有效控制。公路养护作业人员的安全得到可靠保障。公路救援和应急反应体系基本建立。
至更畅通。普遍树立“以人为本，用户至上”的理念。不同层级的公路衔接顺畅，高速公路形成网络，国省干线结构趋向合理，县乡公路技术状况显著改善。干线公路经常保持较高的行驶质量，服务设施较为完备，行车舒适度明显提高。面向公众的信息服务更加人性化，用户可以及时获取可靠的路况信息，保证出行时间。养护施工管理科学规范，作业快速，因养护作业造成的交通中断大为减少。基础设施抗灾能力显著增强，因自然灾害造成的中断交通时间大幅下降。收费站设置合理，通过能力明显增强。
至更和谐。普遍树立“保护自然，节约资源”和“规范执法、文明服务”的观念。具备条件的公路用地全部实现绿化美化。施工对环境造成的影响降到更低程度。谨慎使用自然资源，养护作业的过程中产生的废弃物得到无害化处理，实现循环利用。执法规范、文明，服务更具人性化。具有时代特征与行业特色的公路文化体系基本建立。职工队伍素质稳步提高。行业凝聚力进一步增强。公路管理部门与公众的关系更为融洽。
至更高效。着力构建科学合理、统一高效的公路管理体制。逐步形成统一开放、竞争有序的养护工程市场。基本建立较为完善的法律法规体系。推广应用先进的养护管理技术。通过良好的养护与有效的管理使现有路网发挥更高的效率。
7、公路养护管理事业发展的基本原则。“十一五”公路养护与管理工作应遵循以下基本原则：
至坚持以人为本、用户至上。以公众出行需求为导向，强化公共服务职能，把维护公众利益、使用户满意作为养护管理工作的出发点和落脚点，改变发展理念和管理方式，实现更好地为公众出行服务的根本目标。
至坚持建养并重、协调发展。牢固树立“建设是发展，养护管理也是发展，而且是可持续发展”的观念。强化公路养护的基础性地位，满足合理的养护资金需求，加强养护管理中的薄弱环节，使公路养护实现预防性养护和周期性养护的良性循环。
至坚持统筹规划、分类指导。统筹地区间、城乡间以及不同管理主体间的公路养护与管理工作，维护路网的完整统一。加强高速公路的行业管理，高度重视对经营性高速公路的养护监管与技术指导。建立农村公路养护管理机制，着力提升农村公路养护管理水平。
至坚持深化改革、体制创新。配合国家行政体制与事业单位改革的总体部署，合理确定公路管理部门的职能。以权责一致为原则，正确界定各级公路管理部门间的事权关系。正确处理改革、发展、稳定的关系。综合考虑改革的客观条件和社会可承受的程度，合理把握改革的时机与节奏，平稳推进公路管理体制和养护运行机制改革。兼顾效率与公平，最大限度地保护职工的合法权益。
至坚持科技兴路、环保节约。借鉴先进养护管理技术和经验，加大自主创新力度，提高科技成果对养护管理事业的贡献率。树立环保意识和循环经济理念，发展绿色公路、预防性养护和再生利用技术，建立资源节约、环境友好的公路养护模式。
至坚持依法治路、保障畅通。健全法律法规体系，加大公路保护力度。全面推进依法行政，建设法治公路。把坚持依法行政与积极履行职责统一起来，提高管理效能，降低管理成本，增强管理透明度，确保公路完好畅通。
8.公路养护管理事业发展的目标。到2010年，基本形成畅通、安全、和谐、高效的公路基础设施网络。基本建成以人为本、用户至上的公共服务体系。体制环境有所优化。舆论环境日趋友好。以资金、制度、人才、科技为核心的支持保障系统基本完善。公路养护管理事业可持续发展能力明显提高，公路养护的基础性地位显著增强，在保障公路基础设施有效供给、支撑交通新的跨越式发展中的作用更加突出。
三、维护畅通安全、和谐高效的公路基础设施网络 9.优化路网结构。加快建成国家高速公路网，提高国省干线公路等级，改善农村公路行车条件，逐步形成干线公路(包括高速公路)、农村公路协调发展。到2010年，全国二级以上公路里程达到45万公里，国道中二级以上公路所占比例不低于80%，其中东、中、西部省份分别不低于95%、87%和65%。省道中二级以上公路所占比例不低于65%，其中东、中、西部省份分别不低于80%、75%和50%。国省干线路面铺装率达到97%以上，其中东、中、西部省份分别达到100%、98%和90%。通乡公路基本达到简易铺装路面及以上技术标准，乡到行政村公路基本消除无路面状况。全国农村公路的技术状况和服务水平显著提高，为社会主义新农村建设提供基础保障。
10.加强正常养护。加大养护投入，加强养护资金使用监管。公路养路费应主要用于公路养护，首先保证公路达到规定的养护质量标准，并确保一定比例用于农村公路养护，公路养路费(包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费)总收入中扣除征收成本和交警费用等支出后，用于公路养护的比例应不低于80%。所有公路基本实现正常养护，国省干线公路实现预防性和周期性养护，并由单一养护、粗放型养护向全面养护、集约型养护转变。其中，高速公路和交通量大的国省干线公路应实现专业化和机械化养护；农村公路要保持设施完好，安全畅通。各地每年安排的国省干线大中修里程应不低于国省干线公路总里程的13%。国省干线公路及重要县乡公路交通标志、标线设置符合国家标准，并充分考虑方便公众出行。到2010年，全国普通公路平均好路率达到76%，国省干线公路平均好路率达到88%，其中高速公路平均优等路率达到95%。全国所有可绿化公路实现绿化。路况质量显著改善，路网整体服务水平明显提高。
11.实施路网结构改造工程。大力实施安保工程。对国省干线、公铁立交路段及重要旅游公路的安全隐患加大排查和整治力度，有条件的地区逐步向县乡公路延伸。进一步加大危桥改造工作力度，基本消灭国省干线公路上的已有危桥，有条件的省份启动县乡公路危桥改造。各省(自治区、直辖市，下同)每年安排的安保工程和危桥改造资金(不含地方配套)应不低于部补助资金的2-3倍。大力实施公路灾害防治工程，使危害严重的重大灾害点基本得到整治。力争普通国省干线公路上的水毁路段年修复率达到95%以上，水毁路段的灾害重复发生率降到5%以下。建立相对完善的公路灾害预警与防治监管体系。以“畅、安、舒、美”为目标，进一步拓展GBM工程和文明样板路内涵，在巩固已有文明样板路创建成果的基础上，各省应每年创建1-2条省级干线文明样板路。
12.全面推行预防性养护。牢固树立全寿命周期养护成本理念。以现有高速公路、普通干线和重要旅游公路为重点，围绕路况检测调查、分析评价、养护决策和工程实施四个关键环节，抓紧研究制订预防性养护相关制度措施。积极推广应用预防性养护新设备、新技术和新工艺。
13.强化桥隧养护监管。建立桥隧养护管理逐级考评体系和责任追究制度，明确相关单位责任和义务。加强人员培训，完成桥隧养护工程师的培训和考核工作。严格市场准入，明确桥梁加固市场准入条件，尽快建立桥梁养护管理从业资格制度。完善相关技术标准，加大资源整合力度。加强特大型桥隧设施的动态监控，加强三、四类桥梁的养护监管，加快五类桥梁的加固改造，强化与铁路靠近及交叉的公路桥梁的安全防护工作。到2010年，建成比较完善的桥隧技术管理体系、行政管理体系和监督检查体系，全面提高桥隧的养护管理水平。
14.依法保护公路设施。进一步加大车辆超限治理工作力度，建立长效治理机制，力争“十一五”末把超限车辆控制在5%以下。加大公路保护工作力度，分层级开展公路用地确权和登记、路产路权维护、建筑红线控制、清理非法占用公路用地等综合治理活动。切实加强公路渡口和铁路平交道口管理，实现管理规范、秩序井然、通过安全。
四、构建并完善以人为本、用户至上的公共服务体系 15.构建公共服务型行业。研究制定以用户为评判主体的公路服务质量评价标准体系。进一步提升服务理念，拓展服务内涵，推进服务创新，提高服务水平，打造一批具有特色的公路服务知名品牌。让用户用最小的成本，使用到安全、顺畅的公路设施，感受到出行的便捷与舒适。
16.提升出行信息服务水平。建设并完善“一库一网一系统”。即，一个标准规范的全国公路数据库；一个提供公众出行信息的人性化公路信息服务网；一套以公路数据库为平台的业务应用系统。构建并完善公路网管理及应急处置中心，以此为基础，逐步实现全国高速公路网视频监控，重要路段、重要节点要实现全程监控，为区域路网调度创造技术条件。大力推进全国公路气象信息服务。加强交通调度指挥体系建设，通过多种媒介为公众提供及时、准确、可靠的出行信息服务。
17.提升公共突发事件应急处置能力。按照国家突发公共事件总体应急预案的要求，完善部、省、地(市)、县四级公路应急组织机构，建立健全信息搜集及预警、应急处置、应急保障和监督管理机制，提高公路应急处置能力。
18.加强养护施工路段交通组织工作。严格执行部颁《公路养护维修作业安全规程》，健全养护施工路段交通组织管理工作制度，加大监管力度，减少养护施工对公路交通的影响。加强养护施工中的环境保护工作，降低施工噪音、扬尘和废弃物对环境的影响。
19.不断拓展公路服务内涵。提高高速公路服务区、加油站以及其他相关附属设施的服务水平。逐步建立一、二级公路的基本服务区(点)。推进公路政务信息公开，完善信息服务制度。增强规章制度和决策程序的透明度，接受社会监督。推广养路费联网征收经验。减少收费站的拥堵现象，建立“五纵二横”鲜活农产品运输“绿色通道”。积极探索公路服务新模式、新机制。鼓励和吸引社会力量参与公路服务工作。
五、建设并完善科学合理、精简高效的体制平台 20.深化公路管理体制改革。深刻认识公路的网络性、公益性等基本属性，按照“分级管理”和“事权统一”的原则，以行政等级分类与路网功能分类为基础，科学界定各级公路交通主管部门对路网管理的职责。结合国家行政管理体制改革，合理设置公路管理机构，科学划分各级管理机构事权，提高管理效率。
21.规范收费公路管理。进一步加大省级交通主管部门和公路管理机构对收费公路的行业监管力度。健全收费公路监管机制，充分尊重民意，切实维护公路使用者的合法权益。严格界定收费还贷与收费经营性公路。政府还贷公路的建设和管理应由不以营利为目的的事业法人组织负责，按照“统筹发展、统一管理”的思路，探索新型的公路投融资机制，实现收费还贷公路的良性循环。逐步建立收费公路特许经营制度，规范和扩大利用社会资金。积极争取增加政府财政投入，严格控制收费公路规模，有条件的地方应逐步减少二级公路收费站点。
22.强化高速公路管理。着力解决高速公路管理主体多元问题，落实和完善交通主管部门和公路管理机构对高速公路的行业管理，逐步实现以省为单位的高速公路专业化集中管理。围绕建立公路特许经营制度，逐步完善相关法律法规，规范高速公路资产管理和经营权管理。鼓励各省积极探索适合本地区的高速公路特许经营管理模式，有条件的地方可先行试点。
23.完善农村公路养护管理体系。按照农村公路管理养护体制改革方案的要求，落实农村公路管理和养护责任，强化各级交通主管部门的管理养护职能。建立以政府投入为主的长期、稳定的养护资金来源渠道。建立符合实际的农村公路养护管理体制和运行机制，实现农村公路管理养护的正常化和规范化，做到“有路必养”。在不增加农民负担的前提下，可以采取多种模式，因地制宜做好农村公路的日常养护。
六、培育并完善公平规范、竞争有序的养护工程市场 24.稳步推进养护运行机制改革。坚持“管养分离，事企分开”，充分引入竞争激励机制，从有利于维护社会稳定、有利于改善养护质量、有利于提高投资效益出发，围绕改革产权制度和理顺劳动关系两个关键环节，积极稳妥地推进养护运行机制改革。公路管理部门应逐步把工作重点转移到监督养护市场运行、维护养护市场秩序上来，逐步建立起符合社会主义市场经济要求的公路养护新机制。
25.大力培育养护工程市场。加快培育统一开放、竞争有序的养护工程市场，全面推行定额养护和计量支付，鼓励具备资质的养护公司跨区域参与养护工程竞争。对现有道班进行合并改造，加大养护机械投入，提高养护水平和市场竞争力，使其最终发展成独立参与竞争的市场主体。在养护运行机制改革上，全国不搞一刀切，各地可根据实际情况，采取多种实现形式和途径。新建公路原则上实行社会化、专业化养护，消化、吸纳现有养护队伍，不再增设固定队伍。积极争取优惠税费政策，完善职工养护保险等有关保障体系。
26.扎实做好各项基础工作。正确处理改革与稳定的关系。妥善解决现有养护职工的社会保障、医疗保险等和补偿安置等突出问题，保证职工合法权益。积极争取对养护企业的税费优惠政策。按照养护市场运行的客观规律，抓紧完善公路养护工程市场准入规则和管理办法，建立健全养护监督、检测和评价制度。
七、建立并完善稳定可靠、保障有力的支持系统 27.构建稳定的资金保障。建立稳定充足的公路养护资金渠道。积极争取通过转移支付、返还基金等方式加大政府财政投入。做好税费改革的准备工作。在国家税费改革政策实施之前，继续加强养路费征稽工作，提高实征率，确保养路费征收额与汽车吨位拥有量同步增长，确保国家规费应征不漏。利用市场机制提高资金使用效率。在新建和改建工程中积极探索吸引社会资金的途径。在特许经营框架下，采用多种形式规范引入社会资金。
28.构建完善的制度保障。健全公路管理法律法规和标准规范体系。改进公路立法工作方法，扩大公众参与程度，充分反映公路用户的根本利益，提高公路立法的质量和数量。争取尽快出台《公路保护条例》。各地要加大地方性法规立法力度，到2010年，争取形成较为完善的公路管理法律法规体系。依法实施行政许可、行政处罚等行政执法行为，强化对执法行为的监督检查，建立公路执法考核监督机制。健全行政规章和技术规范。继续完善公路养护技术政策、技术规范，逐步建立科学合理的公路养护质量和服务水平评价标准体系。
29.构建强大的科技保障。提高科技投入，加大公路养护新技术、新设备、新材料、新工艺研究力度，加快科研成果转化应用。重点开展养护成套技术、公路防灾、病害快速检测诊断和预防技术研究，积极推广路面材料再生技术、边坡生物防护技术，提高公路设施的使用品质和寿命，降低工程全寿命成本。大力推广信息技术，提高养护管理决策的科学化水平。树立循环发展理念，走资源节约型发展道路。积极推进公路养护机械化进程，全面提高公路养护技术水平和效率。广泛开展国际交流与合作，发挥后发优势，提升公路养护管理科技水平。
30.构建充足的人才保障。着力培养和造就一支理论素质高、业务功底精、具有全局意识和战略眼光的高水平管理人才队伍；着力培养一支数量充足、结构合理、素质优良、具有创新精神的科技人才队伍；形成一支管理统一、行为规范、具有良好职业道德和奉献精神的公路从业人员队伍。采取有效措施稳定基层队伍，为基层工作人员脱颖而出创造良好环境。努力为基层工作人员创造更多学习交流机会，切实维护好他们的切身利益。
31.营造宽松和谐的内外部环境。进一步加强公路发展战略研究研究，使政策制定更具前瞻性也更贴近实际，加强调研和交流，使基层更理解掌握上级意图，提高政策执行力，形成目标一致、思想统一、政令畅通、上下顺畅的行业内部环境。加强与政府和相关部门的沟通协调，主动引导舆论，形成有利于行业发展的政策环境和社会环境，动员各方面力量广泛参与，使公路养护管理事业上升为全社会共同关注的事业。要树立各级公路主管部门行业管理的权威，建立各类公路管理相关主体之间的对话机制。
八、塑造并展现服务人民、奉献社会的行业风貌 32.建设学习型创新型行业。按照建设学习型和创新型行业的要求，抓好职工教育培训工作，培养正确的人生观、价值观、荣辱观。努力改善职工队伍的文化层次和知识水平，使职工队伍素质符合发展要求。在全行业大力倡导创新精神，激发职工的创新能力。
33.构建具有时代气息和行业特色的公路文化体系。弘扬以“甘当铺路石、奉献在岗位，爱岗敬业、艰苦奋斗”为代表的实干精神；弘扬以“全国一盘棋、拧成一股绳，团结协作、互相关爱”为代表的团队精神。在全行业营造一种尊重人、信任人、关心人和理解人的文化氛围，以合理使用人的能力、综合开发人的潜能为重心，从文化层面引导职工提高对行业共同价值理念的认同度，培育职工的使命感、归属感和自豪感，最大限度地发挥公路职工的自觉性和创造力。要扩大公路文化的感召力和影响力，让社会公众在享受公路这种公共产品带来的快乐中感受到公路行业是一个负责任的行业，把公路打造成展现公路文化、传承中华文明的纽带。
公路养护管理事业是一项涉及多方面工作的系统工程。任务光荣而艰巨，意义重大而深远。各地要根据本纲要的原则、目标和任务，按照本地区国民经济和社会发展规划以及本地区公路水路交通“十一五”发展规划的要求，科学制定本辖区公路养护管理事业“十一五”发展规划。要按照“统一领导、分级管理”的原则，分解落实本纲要所确定的工作目标，创造性地开展工作，确保纲要顺利实施。
让我们以“更好地为公众服务”作为事业发展的核心价值观，以科学发展观为统领，凝聚共识，振奋精神，扎实工作，管好养好公路网络，为国民经济的健康发展，人民群众安全便捷出行作出我们应有的贡献！
附：“十一五”计划主要任务指标情况
|
指 标 |
“十一五” 任务 |
|
二级以上公路里程(万公里) |
45 |
|
国道中二级及以上公路所占比例(%) |
80 |
|
东部(%)： |
95 |
|
中部(%)： |
87 |
|
西部(%) |
65 |
|
省道中二级以上公路的比例 |
65 |
|
东部(%)： |
80 |
|
中部(%)： |
75 |
|
西部(%)： |
50 |
|
国省干线高级次高级路面铺装率(%) |
97 |
|
东部达到(%) |
100 |
|
中部达到(%) |
98 |
|
西部(%) |
90 |
|
国省干线平均好路率(%) |
88 |
|
其中，高速公路平均优等路率(%) |
95 |
|
全国公路平均好路率(%) |
76 |
|
国省干线公路水毁路段年修复率(%) |
95 |